西部地区退牧还草项目审计调查结果

　　（二○○六年五月十七日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2004年10月至2005年3月，审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆等5省（区）和新疆生产建设兵团2002至2004年“西部地区天然草原退牧还草”项目进行了审计调查。

　　一、审计调查基本情况及评价意见

　　退牧还草项目是国务院决定实施的改善西部生态环境的重大基础工程，自2002年底启动，涉及内蒙古、甘肃等8省（区）和新疆生产建设兵团，主要内容是通过建设围栏，实行禁牧、休牧和划区轮牧，使退化草原休养生息、恢复生态。

　　审计调查的内蒙古等5省（区）和新疆生产建设兵团，2002至2004年退牧还草建设任务分布在92个县，总面积1.62亿亩，占同期全国退牧还草总规模1.9亿亩的85%；总投资27.63亿元，占同期全国退牧还草投资总额33.65亿元的82%。其中国家发展改革委从国债资金中补助19.51亿元，地方自筹8.12亿元。此外，财政部还从2004年中央预算中安排饲料粮补助资金3.07亿元。这次审计调查实地调查了59个县，抽样走访了农牧民221户。截至审计调查时，被审计地区和单位中央补助资金已全部到位；2002至2003年已完成退牧还草7664万亩，占计划8570万亩的89%。

　　调查结果表明，在严重退化的天然草原上实施退牧还草、禁牧舍饲，抓住了草原生态恢复的关键，对提高农牧民生活水平，保持畜牧业可持续发展具有重大意义，是一项利国利民的事业。国家发展改革委、国务院西部办、农业部和各有关地方政府对项目建设高度重视，积极完善有关政策措施，认真组织项目实施，加强项目监督管理；广大农牧民衷心拥护退牧还草政策，为项目建设投入了大量人力和物力，保证了项目的顺利实施。

　　退牧还草项目经过两年多建设，取得了显著成效。围栏建成后减少了人畜和车辆对草场的破坏，多数地方植被明显得到恢复，涵养水源的能力增强，生态环境得到一定改善。如内蒙古鄂尔多斯市草群盖度由禁牧前的30%提高到50%～70%，高度由30～50厘米提高到70～100厘米。宁夏中部干旱带约100万亩流动半流动沙丘被初步固定，退化沙化势头有所逆转。项目建设还促进了农牧业结构调整和畜牧业集约化、产业化经营。

　　二、审计调查发现的主要问题

　　（一）部分项目前期工作薄弱。2002至2004年，国家发展改革委和农业部在工程总体规划尚未批复，可行性研究报告和初步设计未编报，以及工程概算未核定的情况下，下达了退牧还草项目三批投资计划，要求各省据此编制实施方案，上报后再分解下达；各项目实施县依据实施方案编制作业设计，报批后开工建设。实际上是在投资计划下达后才进行勘察、设计、论证等前期工作的，即违背了基本建设程序，前期工作被简化，造成多数地方项目设计粗糙，设计文件中缺少工程量和建设地原始地貌等方面的关键数据，有的地方还将林地、道路、农田、农舍置于围栏中算作退牧还草面积。如宁夏灵武市1.65万亩草原已经规划为建设重化工基地，却将其计入退牧还草围栏面积。内蒙古少数围栏的设计不合理，分布较为零散，未集中连片，不仅加大了建设成本，还降低了生态效益。甘肃部分地区对退牧还草围栏建设地点安排不合理，有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌区内。

　　（二）配套资金不落实，有的地方向农牧民收费作为“配套资金”。工程投资计划中安排了为投资额30%的地方配套资金，但由于项目所在地属于西部地区，财力弱，无力落实配套资金。调查的5省（区）和新疆生产建设兵团地方财政实际到位配套资金仅3029万元，占配套资金计划4亿元的8%。如新疆自治区及其地（市、州）、县三级财政的自给率仅分别为42%、27%和22%，基本靠上级财政转移支付来维持运转，无法落实配套资金。在工程实际建设中，多数市县要求农牧民投工投劳以抵顶配套任务，有的还向农牧民收费作为配套资金。如内蒙古新巴尔虎右旗按每户6600元向500户农牧民共收取330万元；陈巴尔虎旗按围栏面积每亩4.95元向农牧民收费共346万元。

　　（三）部分省（区）未将饲料粮补助及时足额发放到农牧户。甘肃、新疆、青海和内蒙古等4省（区）饲料粮补助发放进度迟缓，截至2004年末，应向农牧户发放3.94亿公斤，实际仅有0.89亿公斤发放到户，未发放到户3.05亿公斤，占77%，影响了牲畜越冬。青海省购入饲料粮后，又按较低价格出售给指定企业，未发放给农牧民，造成农牧民少得补助847万元，占应补助总额3812万元的22%。

　　（四）少数地方滞留项目资金4068万元，挤占挪用项目资金6462万元。如内蒙古兴安盟财政局滞留资金3276万元，乌拉特中旗和新巴尔虎左旗分别挪用1080万元和525万元用于经费支出、发工资等。甘肃省安西县编造虚假资料，虚报工程量达56%和虚开发票，套取504万元国债资金用于县政府建设住宅和用作办公经费、购车款等。

　　三、审计调查发现问题的整改情况

　　对审计调查发现的问题，审计署依照有关规定，向有关部门和省（区、市）政府作了通报，对违纪违规问题提出了处理建议。针对部分项目管理薄弱和补助政策未完全落实的问题，提出了合理确定项目实施范围，提高投资标准，加强项目管理，及时足额发放饲料粮补助等建议。

　　各级地方政府对审计调查发现的问题非常重视，积极采取整改措施。内蒙古有关部门组成工作组分赴各地市督促整改。青海省组织各部门多次研究整改措施，修改了2004年项目实施方案，并调整了饲料粮补助标准，补齐少拨的补助资金。宁夏自治区政府将整改情况作为项目验收内容，并改进了项目实施方案批复做法。新疆自治区政府对不符合技术规范的围栏组织重新进行了施工，同时加大了退牧还草工程管理力度，制定了《退牧还草管理办法》以及规范设计和工程监理的规定。甘肃省有关部门制定了整改计划，明确了整改期限和整改责任，对整改工作进行了现场检查督促。截至2005年底，各地挤占挪用资金已全部归还原渠道，滞留欠拨资金已全额拨付到项目单位，欠拨农牧民的饲料粮也已足额拨发到户。新疆生产建设兵团针对审计调查发现的问题认真进行整改，大部分问题已得到纠正。

　　对审计反映的项目建设内容单一、投资标准低的问题，有关部门十分重视，积极采取措施改进和完善有关政策。2005年4月，国务院西部开发办、国家发展改革委等5部门联合下发了《关于进一步完善退牧还草政策措施若干意见的通知》，决定增加补播草种费和前期工作费，将修建围栏的补助标准每亩16.5至20元提高到20至25元，初步解决了围栏建设补助标准偏低，饲草料基地和舍饲圈养等方面的配套设施滞后等问题。

　　河南等16个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查结果

　　（二ОО六年五月十七日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2005年上半年，审计署对河南等16个省（区、市）2140个县乡公路改造项目和福建等10个省（区、市）1500个通达工程项目实施情况进行了审计调查。

　　一、审计调查基本情况及评价意见

　　县乡公路改造是2002年国务院决定实施的一项重大工程，计划从2003年至2005年，用3年时间，在原有道路基础上，改造17.6万公里农村公路为等级油路。为此，中央财政投入500亿元，其中：国债资金300亿元，车购税200亿元。这些投入除对京、津、沪三市外，对西部、中部和东部地区分别是按每公里50万元、30万元和10万元确定的。

　　通达工程从2003年开始组织实施，涉及全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团，主要是解决少数乡、村不通公路的问题。为此中央财政对东部和中西部地区分别按每公里8万元和10万元标准给予补助。

　　从审计调查情况看，上述两项工程已取得较好的社会效益和经济效益，深受广大农民欢迎。

　　（一）明显改善了农村交通条件。近三年，国家安排近千亿元资金投入农村公路建设，各级地方政府多方筹措资金，加大农村公路建设投入，交通部门认真组织实施，广大农民积极参加公路建设，成效显著。到2004年底，全国农村公路新增通车里程10多万公里，完善了路网结构，较大程度上改善了农村交通条件。

　　（二）促进了农村经济发展。农村公路建成后，加强了城乡沟通，促进了资金、技术等生产要素向农村流动和农村经济发展。如河南省洛阳市栾川县地处豫西山区，属于国家级贫困县，过去由于交通不便，丰富的旅游资源得不到有效开发。2002年以来，该县新建农村公路310公里，既基本解决了16万农民出行难的问题，也带动了当地旅游资源的开发，使之成为一个新的经济增长点，2004年旅游总收入达5亿多元。吉林省扶余县2003年新建的下岱吉至大两家子公路，横贯5个乡镇、29个自然屯，联结了三井子镇小杂粮批发市场和增盛镇花生批发市场，通路前两市场年最高贸易额为0.5亿元，通路后增加到1.5亿元。

　　（三）增加了农民收入。农村交通条件的改善，降低了农副产品交易成本，加快了其销售流通和结构调整，促进了农民增收。如福建省莆田市坪盘村盛产枇杷，通村公路建成后，仅枇杷一项该村人均增收1100元。新疆哈巴河县库尔米希村通路前到县城需5个小时，因道路不畅，影响了农副产品销路，公路修通后，到县城只要1小时车程，村里的牛奶、粮食、蔬菜等销路顺畅了，农牧民从中得到了实惠。

　　二、审计调查发现的主要问题

　　（一）有些地方为了多获取中央专项补助资金，重复申报，虚假申报，多报建设规模。据对安徽、河南、贵州、陕西、广东、四川、江西、新疆和山西等9省（区）505个县乡公路改造项目的抽查，有124个项目（占24.5%）存在重复申报、虚假申报等问题，从中多获取中央财政资金4.8亿元，占中央补助资金的36%。如2003年四川省简阳至双流等8个公路项目，既以县乡公路名义，又以通达工程名义双重申请补助，多获取资金4650万元。国家发展改革委批准新疆伊宁至新源公路建设规模245公里，实际上该项目有221公里已在2002年前建成，但在申报项目时将已建成里程一并申报，多获取1.11亿元中央资金。贵州省雷山至榕江等4个公路项目，多报改造里程76.6公里，多获取中央资金3832万元。经进一步抽查发现，多获取的建设资金大部分被用于抵顶地方配套资金，或建设高标准城市道路和高速公路，有的至今仍闲置。

　　（二）国家发展改革委、交通部下达的投资计划中，有约四分之一的项目因计划下达和计划本身的问题影响了建设效果。如有些项目前期工作未完成就下达了投资计划，造成资金闲置；有的项目急需资金，而投资计划却迟迟未下；有的项目补助标准过低，无法按要求完成建设任务；有的项目投资计划下达与施工进度不衔接，造成不能按期完工。如吉林省135个已开工的县乡公路改造及通达工程项目，在项目计划建设期内中央补助资金未到位。云南省河口至马关公路项目计划工期为2003至2004年，总投资3850万元（其中车购税3500万元），在2003年内，国家发展改革委下达该项目投资计划825万元，其余3000余万元投资计划到次年6月才下达，项目建设单位不得不贷款1500万元。2003至2004年，国家发展改革委等部门分别以车购税、以工代赈资金和扶贫资金等形式补助重庆市丰都县农村公路建设资金共1738万元，涉及77个项目，补助标准仅为每公里5000元至2.5万元，低于农村公路建设正常需要，加之当地财力弱，拿不出建设农村公路的资金。在缺少资金但还要完成修路的情况下，势必带来不良后果：部分已建成路段损毁严重，77个公路项目中已有57个不能通车。

　　（三）地方配套资金落实情况不理想，一些地方将筹资任务转嫁给乡村和农民。据对15个省有关地市的抽查，至2004年底，应到位县乡公路改造和通达工程配套资金344亿元，实际到位170亿元（包括银行贷款、农民出工出劳等），到位率49%，中西部一些地区配套资金基本未落实。如新疆自治区县乡公路改造和通达工程地方应配套资金43.1亿元（相当于全区2004年一般预算收入的30%），实际配套到位的财政资金1495万元，仅占0.35%，其余均为银行贷款。云南省322个通达工程项目，总投资11.57亿元，地方应配套资金8.67亿元，实际到位的财政资金374万元，仅占0.4%。一些地方为“达到”规定的配套比例，采取让农民无偿出资出劳抵顶配套资金、让基层政府多承担配套资金等做法，加重了基层政府和农民负担。如河南省已到位的3.57亿元配套资金中，99%由县、乡、村承担。江西省南昌等7个地市农民投工投劳、捐资等4.21亿元，占已到位配套资金（不含银行贷款）的80%。安徽省农民投工投劳、捐物抵资等达3.77亿元，占已到位配套资金的12%。

　　（四）一些项目未按计划开工或未按期建成。据对11个省（市）1700多个县乡公路改造项目和通达工程项目的抽查，截至2004年11月，因前期工作滞后、配套资金不到位等原因，有338个项目尚未开工建设；有337个项目未按期完工，未完工里程达1.5万公里，占抽查项目总里程的三分之一。如河南省330个农村公路项目中，未开工建设的项目有107个，占计划数的32%。江西省逾期未完工项目278个，占计划数的60%。

　　（五）部分已建成公路养护管理薄弱，“前修后坏”现象比较普遍。有的农村公路建设标准较低，加之一些地方政府重建设轻养护，投入养护资金严重不足，导致这些公路建成不久就严重毁坏。如江西省列入养护里程的农村公路为2.13万公里，仅占总里程的20%。山西省2004年养路费收入达26.3亿元，但用于农村公路养护的仅4007万元，不到2%。河南省一些乡道和村道每公里的养护资金仅937元和36元，远低于3500元和2000元的正常标准。该省南阳市5个区县建设农村公路共3496公里，至审计调查时已毁坏378公里，占总里程的11%；建成的桥涵2487座（道），已毁坏154座（道），占6%。

　　（六）一些地方在农村公路建设中，破坏植被较严重，造成新的水土流失，或未及时进行绿化。2003至2004年，云南省怒江州建设通达工程项目90个，总里程1438公里，在未进行生态环境影响评价的情况下，就大规模开工建设。由于怒江山多坡陡，大部分通村公路修成“之”字型，致使山体植被破坏严重，形成新的水土流失。至2005年4月底，因塌方、泥石流等地质灾害，47条通村公路严重损毁。贵州、四川、山西等省在部分农村公路建设中，未认真进行生态环境影响评价，未及时对公路两侧进行绿化。

　　（七）10.7亿元农村公路建设资金被滞留或挤占挪用，一些地方还少付、克扣征地补偿费等。如四川省罗江县罗绵公路建设占地361亩，当地政府将应支付给农民的征地补偿费1410万元抵顶了地方配套资金，补偿给农民的只是其中的青苗附着物补偿费和房屋拆迁费等，而且将补偿这“两费”的标准大为降低，共补偿了63万元，仅占应补偿额1410万元的4.5%。重庆万州至石柱公路万州段占用土地2124亩，建设单位未支付土地补偿费和农民安置补助费，只按每亩补偿农民青苗补偿费和房屋拆迁费1.3万元标准委托当地交通局兑现补偿，但交通局从中克扣35%，即4500元，实际按每亩8500元包给相关乡镇发放，又有两个乡镇从中挪用了133万元用于购车和经费支出等。

　　造成上述问题的原因：一是投资管理体制改革还不到位。目前涉及基层经济和社会发展的项目资金分配权和审批权，仍集中在国家发展改革委或行业主管部门，而且多采取将中央财政补助资金直接定到项目的做法。由于项目数量众多，有关部门很难了解申报项目的实际情况，加上其它种种原因，导致投资计划下达与项目建设相脱节。二是由于中央专项资金多头下达，相互之间缺乏衔接，有的项目内容相互交叉，给一些地方多头申报、虚假申报提供了条件。三是国家发展改革委等部门在审批项目时，对包括西部地区在内的地方一概都要求承诺配套资金。这对许多因财力困难、难以落实配套资金的地方而言，是不切合实际的。四是有关地方政府监管职责不到位，造成部分项目管理薄弱，建设效果较差。

　　三、审计调查发现问题的整改情况

　　对审计调查发现的问题，审计署依照有关规定，向有关省（区、市）政府作了通报，对违法违规问题提出了处理建议。针对部分项目管理薄弱的问题，已建议国家发展改革委等有关部门和有关地方政府进一步加强对农村公路建设专项资金的清理整合和对项目建设的统筹规划，研究改进配套资金政策，严格执行国家有关征地补偿政策，明确公路建成后的维护责任和落实养护资金，及时采取措施加快未完工项目建设，确保发挥应有效益。

　　针对农村公路养护薄弱问题，国务院于2005年9月，颁布了《农村公路管理养护体制改革方案》，明确了县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体。同月，国家发展改革委与交通部联合下发了《农村公路改造工程管理办法》，交通部出台了《中央车购税投资补助农村公路建设计划管理办法》，对农村公路规划、计划、建设和施工等全过程管理加以规范，严格禁止和查处重复申报行为，并着手推进农村公路养护体制改革。

　　有关省（区、市）政府高度重视审计调查发现的问题，积极整改，制定和完善了相关管理办法。新疆自治区政府主要领导同志作出批示，要求自治区有关部门依据审计意见进行整改。安徽省成立了“省农村公路建设投资中心”，多渠道筹措资金，加大省补资金力度，减少市县配套资金压力，省政府正酝酿出台一系列有关筹资政策措施，并要求市县政府在财政预算中更多安排资金投入农村公路建设。重庆市多次召开会议研究整改方案，制定了《重庆市农村公路建设规划》、《重庆市农村公路建设管理办法（试行）》等一系列管理办法，以加强对全市公路养护资金和公路建设资金的管理。丰都县77个公路项目中，已有75个项目通车，2个项目正在建设中，力争2006年上半年完工通车。江西省政府针对存在的问题积极整改，至2005年底完工项目341个，占项目总数的63%，并制定了《江西省农村公路养护管理暂行规定》，要求从2006年起每年将2亿至3亿元养路费用于农村公路养护管理。云南省政府多渠道落实配套资金，正在制定《农村公路改造工程管理办法实施细则》，对已建成的工程增加必要的环境恢复保护措施。河南省政府明确各市、县人民政府作为县道、乡道、村道建设的主管单位，要求所有项目在2006年6月底前全部竣工，并着手研究解决公路养护问题。山西省政府责成省发展改革委会同交通厅对有关问题进行深入剖析，从三方面进行整改：一是全面加强农村公路建设前期工作，二是进一步加大工程建设监管力度，三是坚持农村公路建设与小城镇建设、生态建设、公路养管和客运网络建设协调发展。四川省政府为规范农村公路建设管理，在掌握全省农村公路现状的基础上，加强了建设项目前期工作，加大了项目计划安排的透明度，完善了计划申报程序，并正在积极构建政府投入为主的资金筹集机制。贵州省政府多次组织有关部门就农村公路建设进行认真研究，加强了公路勘测、设计等前期工作管理，对部分进展缓慢的项目进行重点监控，省交通厅还制定了农村公路招投标管理办法。