中纪委、监察部“得罪”坏人　我主要得罪好人―――

　　时间：2006年6月3日

　　地点：人民大会堂小礼堂

　　演讲者：国家审计署审计长李金华

　　演讲题目：中外国家审计制度之比较

　　编者手记

　　本文摘自李金华6月3日在中国科学院研究生院主办的中国科学与人文论坛上的演讲，在这次演讲中，审计长李金华花了相当的篇幅先对中外国家审计制度作了比较，之后再分析国内审计工作遇到的问题。限于篇幅，本版主要选登了关于国内审计工作遇到的问题这一部分，文稿已经中国科学与人文论坛秘书处审阅。

　　审计作为一种很专业的工作，如今为广大公众所了解，这其中和身为审计长的李金华不无关系。2004年，他承受着各种压力，毅然提交审计“清单”，对7个中央部委点名道姓一一曝光，揭开几十亿元的资金黑洞。这一举动引发社会各界强烈震撼，“审计风暴”成为百姓称快的流行语。审计开始进入公众的视野。

　　大家不要怕，审计出来有问题，但是不能否定你是好人，这也不是什么了不起的事。这说明很多问题带有普遍性。

　　我得罪的99％以上都是好人

　　总的来说，这些年审计工作，我觉得各级政府、单位还是做了一些工作，但是总结20多年的经验，我们也面临一些需要思考的问题。下面我汇报一下当前审计工作遇到三个大的主要的问题：

　　第一个问题，如何看待违法违规问题较为普遍，而且总出现屡查屡犯的问题。

　　现在违法违规的问题很多，到哪个单位审计，说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。当然违法违规有两种情况，一种是违法违规，一种就是工作不规范，我们还是分成两种性质。一开始有一些人就给我们提出来，你们审计机关为什么好多问题屡查屡犯，今年讲挤占挪用，明年还是挤占挪用，搞了几年还是挤占挪用？我一下解决不了屡查屡犯的问题。为什么？最近我在思考这个问题，我觉得要分析，违法违规情况不一样。

　　我曾经说过一句话，我们这个部门得罪人比较多。有一次国务院领导同志跟我说你们得罪人，中纪委、监察部他们也得罪人，我说不一样，他们得罪的都是坏人，被中纪委双规，被司法机关起诉的都是坏人，我得罪的99％以上都是好人。这个话也是讲两个意思，第一确实得罪了很多好人，很多部长、省长、市长；另外也告诉大家不要怕，审计出来有问题，但是不能否定你是好人，这也不是什么了不起的事。这说明很多问题带有普遍性。

　　以2005年为例，我们审计几十个部委，违法违纪是50个亿，占我们审计金额7％左右，说明情况在不断好转，过去都是10％以上，现在不断下降。但是不规范的问题是多少？是345亿，占审计总金额的43％。什么叫不规范？比如说该批的不批，该执行的不执行。类似这样的，就是不按程序办，也没有说出现严重的违法违规问题，资金也没有受到损失，这样的问题还是比较多的。违法违规主要是挤占挪用，另外就是违反科学地进行决策，造成损失浪费，还有一些就是不按照规定程序去处理履行政府的职责。应该说在一些经济层面，贪污腐败、经济犯案率还是比较高的。

　　现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门，但起码有相当一部分的部门，通过这个事情可以取得某种权力或者利益，它不交给市场。

　　有些部门借管理寻利益

　　这些年的实践使我看到，或者使我感到我们国家在一定历史阶段当中，这些问题是不会完全避免的，或者是难以完全避免的。它是一种特定历史时期的政治、经济、社会现象的反映。追其原因，我觉得主要是这么几个方面：

　　首先，我们处于比较突出的二元结构社会，就是我们计划经济向市场经济转轨时期。二元结构，我觉得是我们现在社会重要的特点。城乡二元市场经济体制起来了，但是计划经济体制有一些并没有完全退出历史舞台；内外二元，现在我们国有企业和外资企业享受的待遇不一样，它是二元；公有、民营，也是二元。有二元就会带来问题。

　　所谓二元，简单地讲就是双轨制。因此由于双轨制的出现，出现了很多机会可以让人们利用现在制度、体制的缺陷去谋取不正当的利益。这就是当前产生这些问题的根本原因。比如说，现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门，但起码有相当一部分的部门，通过这个事情可以取得某种权力或者利益，它不交给市场。因此就出现了许许多多不正常的现象。二元是要经过一定历史阶段的，完全从计划经济体制一步跨到社会主义市场经济体制不可能，肯定有一个历史阶段，这个历史阶段就必然带来很多消极和弊端的问题。

　　我给大家举一个例子，最近我们对开发区税收政策进行调查，开发区的税收政策是二元的，和一般的税收政策相比是二元的。结果怎么样？我们调查6个省区，6个省区选了80个开发区，2003年以来一共减免税123亿，把这些区的区内企业和区外企业所得税的负担来进行比较，区内企业所得税负担是10.9％，区外企业的负担是27.6％，差17个百分点。由于有一种利益的驱动，就很随意地扩大开发区。

　　这样一来很多不是开发区的企业，也享受开发区的待遇，我们叫做区内登记区外经营。为什么？为了吸引外资，吸引省外的企业到我这里来，于是就出现了很多人为违法违规、弄虚作假的现象。地方之间很多特殊政策，导致了税收流失。除了正常减免税以外，税收流失65个亿，政府用财政返还120个亿，少数土地出让金55个亿，三项加起来是240个亿，这些开发区可能是招商引资增加了一些税收收入，但是实际上带来的损失是很大的。所以这就是二元带来的结果，现在很多问题都出在这里，这是一个原因，就是二元结构。结构二元，我觉得是当前我们社会存在很多问题，包括社会不公等等出现的很重要的原因，也许还会存在相当长的过程。

　　一旦这种弄虚作假得不到惩罚，就形成了一种潜规则，谁守纪律、谁守法规就吃亏，你弄虚作假没有事，我守规矩集团利益就受到损害，因此很多违法违规问题迅速蔓延。

　　执法不严将导致法不责众

　　除了法律规定有不尽完善的地方之外，当前还有一个突出的问题就是执法不严。

　　很多问题是有法的，是有规定的，因此在这个情况下就出现了上有政策、下有对策，你不是有规定，有法制吗？我可以绕开你，有的我可以不执行，有的我可以弄虚作假。一旦这种弄虚作假得不到惩罚，就形成了一种潜规则，谁守纪律、谁守法规就吃亏，你弄虚作假没有事，我守规矩集团利益就受到损害，因此很多违法违规问题迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的时候，就形成了法不责众。这个问题我看恐怕要从两个方面来考虑，一个就是我们的法规怎么让它更适合社会主义市场经济体制，更切合实际。比如说我们的税率，到底确定为一个什么程度，怎么通过一定的政策去招商引资，以区域划界还是以其他的划界，这些都要研究，就是从政策层面要研究；第二就是法规一旦制定就必须严格执行，现在很遗憾很多法规得不到执行，得不到执行就得不到纠正，得不到处理，我觉得这个问题是非常危险的。

　　中央转移支付的渠道就像一条水渠，是很长很长的，从中央部门一直流到一个村，这个水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。

　　有法有规章却没有具体的操作性规定

　　第三，我觉得还有一个问题，就是我们现在有很多法，或者是规章，但是具体的操作，程序性的规定没有，所以难以执行。

　　比如说举一个简单的例子，现在转移支付不规范，转移支付不规范的重要特点就是一般转移支付太少了，占的比例太少了，大量是专项转移支付。专项转移支付就是上面戴帽的，现在到底有多少专项转移支付，有多少项目，我可以讲在中国这块土地上没有一个人说得清楚。涉及到这种转移支付的有几十个部门，比如说农民资金，大概有十几个部门涉及到农民资金的问题，分工很细，因此就出现了大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批。我们最近也做了一些调查，有的部门应该是管全国一些重要资金的部门，审批的项目最小的平均下来4万多块钱，有的部门审批项目不到20万块钱，我们想中央部门干吗要审批这些东西，成本太高。中央转移支付的渠道就像一条水渠，是很长很长的，从中央部门一直流到一个村，这个水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。你说这完全是哪个部门的责任，它也不是，确实是有历史遗留很多的问题，加上我们改革过程当中有成功的一面，好的一面，也会遗留一些消极一面的东西，这样形成长期积累。

　　比如说，要对地方进行规范的转移支付，你必须把中央和地方的事权划得非常清楚，哪些事地方办，哪些事中央办，事权划分清楚钱才能清楚，中央要保证地方的基本运行。怎么保证基本运行？就要定员、定机构、定标准。现在我们有很多的标准都是没有的。我举一个例子，国家机关一个人到底应该有多少办公面积？到底每一个公务员手上掌握的现代办公工具是什么标准？有的单位是两台计算机，既有台机又有手提，很阔气，但是有的单位没有。有的办公条件是新房子都盖了，老房子还在维持。这样就要做大量的工作来制定标准，你那个地方有多少人，有多少机构，应该怎么运转，标准制定好了，才能测算出自己能收多少，我能保证你运转给你多少。现在不是，现在哪遭灾了给一点，哪出事了给一点，是这样的情形。所以这个东西，我觉得不是哪个部门的问题，而是整个政府包括财税要深化改革的问题，就是很多制度都有，但是无法操作。

　　比如说2005年，我们对20个省市区地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算是3444个亿，占中央实际转移支付是多少？占中央实际转移支付的7733个亿的44％，就是中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督，有的都脱离了政府的监督。所以这里面有很多东西是需要深化研究，去做很多具体细致的操作性规定，现在没有。所以，有一些东西我们喊了很多，要深化改革要怎么样，但是如果这些具体问题不去研究，有很多问题我认为只在口头上，是深化不下去的。

　　关键就是浪费得太多，有的部门，有的单位盖一个办公楼要花几十个亿，有的县、乡盖的办公楼都是非常阔气的。

　　不落个人腰包不等于不违法违规

　　最后还有一个原因，就是人们理念上的偏差，就是有一种观念，只要不落入个人腰包就没有什么。

　　同志们，有一点违法违规但不落个人腰包就没事这种观念是绝对错误的，有一些不落入个人腰包比掏个人腰包还要严重，有一些浪费和因为领导人决策失误而带来的损失不是几百万、几千万的问题。现在都在讲节约型社会，节省资源，这非常重要，还要有创新，现在就是不创新，手稍微紧一紧，节约一点，从水、从电、从纸，从各种费用节约一点，全国一年恐怕就是几千亿。我们调一次工资很难，这没钱那没钱，调几十块钱难得很，但是实际上我认为紧一紧，省一省，我觉得还是有潜力的。关键就是浪费得太多，有的部门，有的单位盖一个办公楼要花几十个亿，有的县、乡盖的办公楼都是非常阔气的。当然说到底，我觉得还是与我们缺乏明确的标准有很大的关系。

　　所以我觉得现在很多问题，不能以赚钱落不落个人腰包为标准，而是要看是不是按照国家规定，是不是给国家造成损失浪费，是不是节省了国家的资金，这是很重要的，人们在理念，特别是领导的理念上应该有所注意或者是有所增强。

　　这是我所说的第一个大问题，如何看待违法违规的问题这么普遍，屡查屡犯，我觉得是有体制、制度上的原因，也有人们理念上的原因。

　　现在我们国家监督的力量是很多的，人多、部门多，一方面造成一个问题，重复监督、重复检查。还有就是“龙多不治水”，谁都能检查，谁都不负责任。

　　希望建立追究监督部门责任的机制

　　第二个大问题，讲一下如何整合力量，强化监督。

　　现在我们国家监督的力量也是很多的，各个部门都有，或者是很多部门都有，要讲人数也不少，财政有监察专员，发改委有稽查特派员，审计、银监会、保监会、证监会，还有其他各种专项监督很多。所以人多、部门多，一方面造成一个问题，重复监督、重复检查。据我了解，有一些金融机构，有一些企业叫苦不迭，一年到头不停地检查，这个成本很高，有的也影响正常的业务。还有就是“龙多不治水”，谁都能检查，谁都不负责任。什么时候我$R$R们出了问题是追究过监督部门责任的，说这儿出了问题是你监督不到位？我作为审计机关的领导，希望建立起一种追究监督部门的责任机制。本来就是你监督的，你是干这个事的，你履行职责到底怎么样？所以我觉得现在的问题是监督力量如何整合，如何强化监督力度，不仅要有权力，而且要强调责任，我觉得这个是在深化改革当中要认真研究的问题。

　　权力过于集中，利用一些权力去寻租，我们有的时候制定一些法，一个法律的制定过程就是扯皮的过程，扯什么？就是扯权，通过制定法律扩大自己的权力，这样下去是不行的。

　　政府不仅是廉洁的还应是廉价的

　　第三个大问题，我想要进一步深化政府的体制改革，搞好政府的职能转变。

　　政府体制改革这几年是取得很大成就的，特别是依法行政方面有非常显著的进步，总体来说社会评价还是很好的，但是我觉得现在很多问题，经济利益上的问题，社会上的问题，认真分析，最终是由于我们政府的改革还不到位造成的。权力过于集中，利用一些权力去寻租，我们有的时候制定一些法，一个法律的制定过程就是扯皮的过程，扯什么？就是扯权，通过制定法律扩大自己的权力，这样下去是不行的。政府怎么深化政府的改革，该交给市场的交给市场，该交给中介组织的交给中介组织，政府真正履行自己的职责。

　　这方面我研究不够，但是我能有这种感觉，现在很多问题要解决，必须深化政府体制改革。转变政府的职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，你就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱，你要讲成本。现在我们有一些运行成本太高。所以我希望很多问题通过深化政府改革，通过深化政府体制改革，转变政府职能，能从根本上得到一些解决。

　　现场答问

　　审计风暴不是我掀起的，所以今后我也不会掀起审计风暴。

　　问：在你们的工作当中如何保持审计机关内部的公正性和廉洁性？另外还有一个问题就是你如果以后不从事审计工作，你希望从事什么工作？

　　答：谢谢你对我今后出路的关心。这和审计署的体制有关系。在西方的审计机关有议会专门机构，我们属于国务院的一个部门，还是有国务院监督。主要就是财政收支有规定、有标准，根本的问题就是审计人员和被审查的企业不准联系，我们有八不准的规定，我这里不详细说了。我感觉到审计的独立性根本在于它必须和被审单位不进行联系才能保持独立性。退下来以后我的主观愿望是想到内部审计协会工作，我觉得我们国家内部审计有很大的潜力，有很多工作可做。谢谢你！

　　问：你每一次在人大讲到科学院的时候都谈到相同的问题。科学院的经费大多数来源于国家，但是目前出现两个问题，就是国家划拨的经费往往晚于科研项目的起步，所以挤占挪用的问题确实存在。第二就是科研经费细化不够。为什么细化不够？因为是科研的细化是逐步的，只有随着科研的进展，科研经费才能细化到位。你今年在人大讲这个问题，明年在人大还讲这个问题。这个问题怎么看，今后怎么办？

　　答：你提的这个问题我觉得带有普遍性。很多问题它是违反规定的，或者是不符合规定的，但是不符合规定，违反规定的问题有多种原因，有客观原因，有主观原因。主观原因，自身的原因显然要立即纠正，但是有一些是由于制度、体制造成的，怎么办？我个人认为尽管是制度、体制造成的，审计机关也必须提出来，不等于说这个问题目前解决不了我就不提出来。

　　有一些问题，我说过，要喊它3至5年，可能才有一点回应。我举一个例子，部门细化预算，我们整整提了5年，最后才得到国务院、人大和有关部门的采纳，5年呐。现在我们喊的，比如说规范财政转移支付，我知道目前是做不到的，但是我也准备喊5年，甚至喊8年。同样，科研经费也有一个怎么科学细化的问题，不能由于客观原因现在是这样，这样做就是对的，只能说这样做是不对的，但是有客观原因。所以我要喊，喊得大家都知道，有关部门共同解决它，我的目的就达到了。谢谢！

　　问：我是中央财经大学的学生，想问你两个问题。在2004年你掀起这一场审计风暴，对经济黑洞的遏制有很大的作用，以后你还会掀起审计风暴吗？第二个问题，作为你的校友想问一下，中央财经大学对你的整个人生有什么样的影响？

　　答：首先一句话，审计风暴不是我掀起的，所以今后我也不会掀起审计风暴。我觉得风暴不解决问题，而且风暴带来的伤害是很大的，像前一阶段东南沿海的风暴就造成很大的灾难。但是我可以保证一条，只要我在审计岗位上一天，我就要依法履行自己的职责。我觉得根本的问题就是依法，法律授予我的职责，我应该义无反顾去履行，这是回答你第一个问题。

　　第二个问题，我也是上过大学的，我可以告诉同学，我的世界观及一些看问题的方法和一些知识，除了中学以外，大学里面对我影响是很大的。我上学的时候有一个特点，很多老师都是从财政部、银行过来的，他们有充分的实践经验，所以我们这一批学生毕业以后实务能力很强。因此，学习的时候一定要注重实践，注重正确的世界观的形成。我曾经说过，上了这么多的学校，从小学到大学对我影响最大的是两门课，一门课是语文，教我认字和写作；第二门是哲学，教我怎么思考问题。谢谢！

　　隽语录

　　现在违法违规的问题很多，到哪个单位审计，说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。

　　有一次国务院领导同志跟我说你们得罪人，中纪委、监察部他们也得罪人，我说不一样，他们得罪的都是坏人，被中纪委双规，被司法机关起诉的都是坏人，我得罪的99％以上都是好人。

　　转变政府的职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，你就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱，你要讲成本。

　　退下来以后我的主观愿望是想到内部审计协会工作，我觉得我们国家内部审计有很大的潜力。

　　演讲者小传

　　李金华，1943年7月出生，中央财政金融学院金融专业毕业，1985年至1997年任审计署副审计长，1998年3月起任国家审计署审计长、党组书记，中共第十五届、第十六届中央委员。———摘自国家审计署网站