一、项目背景

　　（一）乡镇卫生院举步维艰。

　　乡镇卫生院是中国农村县、乡、村三级医疗网的枢纽，它面向农民，承担着预防保健、医疗服务、卫生行政管理的职能。中国农村三级医疗网和乡村医生、合作医疗一起，曾被国际上誉为发展中国家解决基层医疗的“三大法宝”。 调查显示， 20多年来，中国的乡镇卫生院正面临着衰败的命运，农民群众缺医少药、看病难、看病贵、看不起病的问题十分严重。

　　——乡镇卫生院业务用房差，危房问题突出。

　　海南琼中黎族苗族自治县，乡镇卫生院总面积1.2万多平方米，危房面积达4000多平方米。

　　河北宁晋县，部分乡镇卫生院危房面积竟高达到60%以上。

　　四川，全省乡镇卫生院有危房面积93万平方米，占总面积的26.5％，同时每年还新增危房20万平方米。

　　——乡镇卫生院设备落后、老化，功能差。

　　2004年4月开始，河北省审计厅在全省1955所卫生院中选择了41个县的377所卫生院进行调查，发现医疗设备普遍陈旧。被调查乡镇卫生院较大型的医疗设备中，CT机15台，普及率只有3.98%。其中衡水市的乡镇卫生院B超、X光机、心电图、显微镜“四大件”普及率不足50％。

　　山西省阳曲县凌井店乡卫生院，最昂贵的医疗设备就是一台上个世纪80年代购买的100毫安的X光机。这家卫生院现在所有的设备除了能拍X光片，做血、尿、便的常规化验外，还有一台产床，加起来总价值超不过10万元。而像临床上使用较多也最需要的B超机、心电图机、肝功能分析仪器和血尿分析仪器都没有。在这里孕妇围产期要做B超，还得挺着大肚子来回颠簸六七十公里到县医院去做，有的产妇竟生在半道上。

　　——医护人员严重短缺和医疗技术普遍落后。

　　河北省行唐县只里卫生院在册的20多名乡医因忍受不了清苦的生活，有的回家务农，有的养牛养鸡，只剩下院长和四个医生。每个医生都分管好几摊，尽管每人“兼职”多但仍然很清闲。因为医院里没有任何设备，连电话都没有，一台X光机是二十多年前配置的，早不能用了，医生们看病仅凭听诊器，整个医院，每年的毛收入只有七八万元。

　　河南淮滨县乡村医务人员外出务工、自谋生路，业务骨干流失达40%以上。在这里近10年，大专、本科医学毕业生无1人进入乡镇卫生院工作。每年随着乡镇卫生院一些老职工的退休年龄逐渐逼近，医护人员青黄不接现象突出。

　　2005年，北京平谷区几个乡镇搞了个卫生院招聘会，竟然连个医学院专科生都没来（报名），更别说本科生了。平谷区熊尔寨乡卫生院应有10个在编人员，目前在编只有6个人。

　　海南琼中黎族苗族自治县全县乡镇卫生院14个，定编209人，实有人数只有131人。

　　河北省青县马厂卫生院，2003年购进了一台B超机，但一直没有投入使用。 由于卫生院的待遇低，一个会使用B超的女医生以回家带孩子为由再也没来上班，另一个会使用的女医生2003年休完产假后去了县医院进修，也不想再到卫生院上班。

　　据统计，目前农村乡镇卫生院人员中，本科毕业生仅占1.6%（主要集中在东部），大专生占16.9%，中专生59.9%，有 21.6%的卫生人员没有任何学历，难以承担繁重的医疗卫生服务任务。

　　——财政投入不足，资金短缺，亏损负债严重。

　　2004年，包头市财政拨付乡镇卫生院资金为776万元，仅占财政总支出的0.1％。吉林省白城市对农村乡镇医疗卫生院的投入只是人员工资部分的30％到60％，而对医疗设备、固定资产的投资则无从谈起。

　　河北省青县三年财政只拨付了60万元。而该县11个乡镇卫生院有41名防保人员，按每人每年工资8000元计算，2001-2003年财政共需拨付98.4万元，财政应负担卫生院职工2001-2003年的养老保险225万元、职工医疗保险56.25万元。以上合计财政应补助乡镇卫生院379.65万元，资金缺口319.65万元。

　　贵州省赫章县全县27个乡镇卫生院中，有12个背负债务，最多的达七八万元。四川省巴中市巴州区的卫生院凡改造危房的都存在负债，全区78个中心院和非建制院中，没有债务的还不到10％。平均每个卫生院负债达二十余万，中心院则高达五六十万元。

　　卫生部统计信息中心提供的调查数据显示，2004年，乡镇卫生院诊疗人次数减少0.07亿次，病床使用率只有37%，远远低于全国医院的平均病床使用率68%的数字，病床空置率居各类医院之首。

　　（二）农民群众大多缺医少药，看不起病。生病，是导致农民贫困的一个主要原因。

　　现在中国的农村确实有很多人看不起病，究竟数字是多少？根据统计数字和我自己下农村调查研究的结果，我估计有一半左右甚至更高一点的人看不起病，有40%—60%的人，甚至更高，因为看不起病而因病致贫、因病返贫，在全国不同的地区比例不一样。在中国的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%—80%（卫生部副部长朱庆生2004年11月5日答记者问。）

　　2003年我们国家农民的人均收入是2622元，从第三次卫生服务调查的结果来看，2003年农民住院例均费用是2236元。如果一个农民家庭有一个人住院，可能这一年的收入就全部用到医疗费用上。但是，农村的人均收入，大家可能也知道，有些是实物的，并不是纯现金的收入，如果有一个人住院，可能一年的收入全部要花在医疗费用上（卫生部副司长聂春雷2004年11月5日答记者问。）

　　据2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，目前有79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的三分之二。我国有48.9%的群众有病应就诊而不去就诊，有29.6%应住院而不住院，其中主要是农民因经济原因难以及时就医。（卫生部部长高强）

　　（三）共识与政策。“积极探索多渠道办医途径，鼓励社会和个人参与农村卫生服务。”

　　2005年8月10日，国务院常务会议研究了建立新型农村合作医疗制度问题，其中提到，中国将到2008年在农村基本建立新型农村合作医疗制度，“每个乡镇要保留一所公立卫生院，每个村至少有一个卫生室。”

　　国务院总理温家宝2006年3月１日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《农村卫生服务体系建设与发展规划》。

　　会议指出，我国农村医疗卫生事业落后，不能完全满足农民群众的基本需求，已经成为当前我国经济社会发展的突出问题。各级政府要把加快农村卫生事业发展摆到重要日程，作为建设社会主义新农村的重要任务。要通过制定并实施农村卫生服务体系建设与发展规划，逐步改善农村卫生服务条件，增强服务能力，提高农民健康水平。

　　会议指出，农村卫生服务体系建设与发展，要从实际出发，因地制宜，坚持加大投入与深化改革相结合，统一规划、分级负责，整合资源、合理布局，整体推进、分步实施。到２０１０年，初步建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍、运转有效的农村卫生管理体制，使农民人人享有初级卫生保健服务。中央重点支持中西部地区的乡镇卫生院，贫困县、民族自治县、边境县的县医院、县中医院、民族医院和县级妇幼保健机构的建设。

　　会议强调，在《规划》实施中，要重点做好以下工作：（一）建立稳定的农村卫生投入保障机制。要充分发挥中央和地方两个积极性，增加对农村卫生事业的投入。（二）深化农村卫生管理体制改革。整合县级卫生机构资源，合理调整乡镇卫生院的规划布局；积极探索多渠道办医途径，鼓励社会和个人参与农村卫生服务。（三）建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。（四）加强农村卫生服务队伍建设。大力培养农村适用卫生技术人才，引导、鼓励医科院校毕业生到农村服务；组织城市医疗卫生机构的医护人员到农村提供医疗卫生服务和技术指导。（五）加强农村医疗卫生机构管理。严格实行农村医疗卫生机构、服务项目准入制度和农村医生执业注册制度，规范农村卫生服务项目和收费标准，努力降低运行成本，为农民提供安全、有效、方便、廉价的卫生服务。

　　(四)国际经验。

　　三方伙伴战略关系

　　国际社会上，从事医疗服务的非政府组织为数不少，主要是采用三方合作的伙伴战略关系（Tripartite Strategy），舒解政府提供正规卫生医疗服务的压力。

　　非政府组织以服务弱势群体为宗旨，有效接触社会里需要救助及支援的人口，具备救济经验及组织能力，为卫生医疗基建提供基础。另一方面，为履行企业社会责任，私人企业对医疗救援进行物资以及资金捐助，尤其以药厂捐赠医药品的情况最为普遍。民间筹资的力量亦为舒解共公卫生医疗服务开支的一大可行途径。

　　AmeriCares人道救援组织（企业捐助模式）

　　AmeriCares于1982年成立，是非营利的救灾及人道救援组织。二十多年的服务历史，组织建立起战略伙伴平台，以高效率的运作模式及严谨的审计程序，为137个国家提供超过50亿美元的医疗援助。

　　使命

　　透过医药品、医疗器材及救灾物资的捐助，向发生灾难的地区提供紧急医疗救济服务。

　　运作模式

　　组织的运作经费主要来自私人企业，以国际药厂为主；捐赠物品包括药物、医疗器材、救灾物资等。当确认某地发生灾难，组织即时联系志愿运输公司，将医疗救济物资及时送到当地，进行救助工作。

　　组织的工作主要包括三个范围：

　　国际灾难救援

　　美国本土灾难救援

　　美国本土项目

　　其中，美国本土项目并非紧急灾难救济，而是为美国居民提供基本的医疗服务及救助，运作模式极具参考价值：

　　「病人支持计划」(AmeriCares Patient Assistance Program)－透过注册医生的转介，为符合资格的低收入个人及家庭提供维持生命所需的医药品。计划得到各大国际药厂的医药品捐赠，确保民众不会因未能缴付医药品费用而失去救治。

　　「免费诊所」(AmeriCares Free Clinics)－透过志愿医护人员的参与，为就业贫穷户及未有医疗保障的社区居民提供免费诊治。免费诊所的主要运作资金来自社区筹款，而医药品及医疗器材则来自药厂及私人企业的捐赠。

　　无国界医生（民间筹募模式）

　　无国界医生是国际医疗人道救援组织，自1971年成立以来，致力为战乱、天灾和疫症的受害者提供紧急医疗援助，也为一些医疗设施不足的地区提供基本医疗服务，并协助它们重建医疗系统以达至自给自足。

　　使命

　　保存伤病者的性命，减轻其痛苦，并维护他们生而为人的尊严，及致力协助病弱者重建自救的能力。

　　运作模式

　　当确认某地爆发人道危机，又或应某国政府或联合国组织的邀请，组织便会展开行动，派出医疗及后勤人员到现场实地视察，评估医疗、营养和卫生需要，以及当地的政治环境、安全状况、基本设施、交通运输和当地应付人道危机的能力。决定开展项目以后，工作队会因应需要，进行以下活动：

　　大型的疫苗注射计划

　　诊治伤病者

　　改善食水与卫生

　　产科儿科护理

　　营养补给及营养治疗计划

　　收集医疗数据

　　派发药物及医疗物资

　　心理健康计划

　　培训和督导当地的医护人员

　　重建医院和诊所

　　无国界医生于民间招募志愿人员，透过志愿者参与以维持医疗救济服务。每年，逾3,000名来自60多个国家的志愿人员，包括医生、护士、后勤专才、食水卫生工程人员及管理人员，前往不同地方参与人道工作。

　　组织的运作经费同样来自民间。为保持组织运作的独立，组织坚持大部份经费来自社会大众的捐款。私营企业、基金会及国际组织也有资助部份项目。二零零四年，无国界医生收入中的百份之七十七点五来自公众捐款。其它经费来源包括欧洲共同体人道公署、欧洲联盟及各国政府。

　　以上两所国际医疗救助组织，均采用了三方伙伴战略，体验了政、企、民三方合作的互补作用。以AmeriCares为例，引入私人企业的捐赠，将公共医疗卫生开支的分担层面扩大至企业，舒解社区医疗开支的压力；私人企业亦有适当的机会履行企业社会责任。无国界医生则以民间筹募模式为运作主体，人力资源以及运作资金都来自民间，是另一种医疗危机共同分担(Pooling Risk)的形态。

　　将上述医疗救助经验引入乡镇卫生院体系，将有助处理当前困境。非政府组织可以与当地政府建立合作基础，以医疗救助为介入点，为正规卫生医疗服务起补充作用。同时，医疗救助有效发动社会资源的投入，解决财政投入不足的问题。非政府组织的监管捐款、捐赠品经验，亦能有效提升医治效果及行政效率。

(责任编辑：韩立)