环境民主：推动公众全面参与环保
《公民参与环境保护办法》草案研讨会实录
题记
非政府、非营利环境组织，以及作为个体存在和活动的、具有生态意识的自然人即生态人，具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然关系方面具有重要作用。 因为非政府，他不会因政治考虑或行政服从而放弃环境保护的要求；因为非营利，他不会因经济利益而放弃环境保护的要求；因为是生态人，他始终保持着人的天然本性即自然性和生态性，始终保持着与环境资源的天然联系与交流，因而最能自觉地表现人与环境和谐共处的愿望，最能体现保护和改善环境的本能要求。
———著名环境法学家、武汉大学教授蔡守秋本报记者 郄建荣 肖黎明
8月15至16日，中国政法大学环境资源法研究和服务中心与美国自然资源保护委员会联合在京就《公众参与环境保护办法》草案稿第二稿(下称《办法》)召开研讨会。
来自全国人大环境与资源保护委员会、国务院法制办、民政部、国家环保总局以及各大院校的多位著名专家、学者参加了研讨会。这些著名专家、学者包括应松年、王灿发、吕忠梅、别涛、马骧聪、汪劲、王曦、王万华、王明远、夏光等。另外还包括与著名的公众参与环境保护的区域公约《奥胡斯公约》有关的多名外国专家、自然之友等民间环保组织的人士。
《办法》是国家环保总局一项正在制定中的部门规章，已经列入该局的“十一五”立法规划。受国家环保总局委托，由著名环境法学教授王灿发牵头起草、中国政法大学环境资源法研究和服务中心承担了《办法》的起草工作。
王灿发为此组织了一个由10余人组成的立法工作小组，在今年4月拿出《办法》框架草案、并就此召开立法启动研讨会后，很快起草出第一稿征询有关各方的意见。
这次研讨的是《办法》草案第二稿。凝结了十余位起草者心血的草案稿引起了与会立法官员、专家、学者的热议。
立法定位：是部门规章还是行政法规
毋庸置疑，《办法》出台将成为我国公众全面参与环境保护的重要法律依据。但也有法学专家认为，公众参与涉及许多法律原则和公民的基本权利，不是一项部门规章所能解决的。
“要往上拱，拱到行政法规的位置；不行了，再谈规章。”由热情极至到语出惊人，在研讨会上，著名环境法学教授、北京大学博士生导师汪劲教授评价《办法》草案第二稿“细、全面”，看过之后，令他“耳目一新”。但是，不能再往环保部门脚上绑“线”则是他提出要把《办法》升级为行政法规的深层次原因。
汪劲甚至用草案“有一个很大的缺陷”来对他的这一观点进行诠释。在他的眼里，环保部门这几年很累，如果草案再以部门规章的形式通过，环保部门会越来越累。汪劲说，环境保护是一个非常广义的概念，而公众参与环境保护绝不仅仅限于参与环保部门一家的事。如果草案最终以环保部门规章的形式出现，其结果成了“越是谈公众参与的部门，反而绑它的线更多”。
“我完全赞成他的观点，这个办法(指草案)一定要变成行政法规。”一向以严谨、冷静形象出现的湖北省高级人民法院副院长、中南财经政法大学教授、著名环境法学者吕忠梅也是“拱派”的支持者。
“我的理由是环境保护法赋予环保主管部门的就是监督权。所有的环境信息公开并不是环保部门自己的责任，而是涉及到环保部门以外的多个部门，包括水利、建设等部门。涉及到环保的，环保局管的只是它自己这一块。”说到草案的定位，吕忠梅认为：“公众参与环境保护不应仅针对环保部门，而是整个政府。如果草案以部门规章的形式出现，就有可能把整个政府的事情变成环保部门一家的事。如果我们把草案定位在行政法规上，很多矛盾就容易理顺得多。”
在“拱派”队伍中也不乏环境法学界的前辈，中国社会科学院马骧聪教授就是一个。他虽然没有年轻人那么高昂的热情，但发言伊始就提出“《办法》的调整对象是什么，要解决的问题是什么？从这个角度上讲我们究竟应该制定一个什么级别的法律法规”等问题。
清华大学环境资源与能源法研究中心执行主任王明远博士担心，如果草案最终以部门规章的形式出现，就会出现“主要的靶子没打准，打到射箭的地方来了。”对于汪劲提出的“拱也要拱到法规的位置”，王明远提供了国际上成功的范例。据他介绍，在德国，除了有环境信息法还有环境责任法、环境监测法，公众参与环保会得到全面的法律保障。
对于上述学者的表态，参加研讨会的政府部门官员表现出了谨慎的态度。
面对《办法》草案第二稿搭起108条的架子，国务院法制办王宛生处长用有的部门规章仅有8条的例子作了不言而喻的评价。
他认为，草案应“粗化”；至于立法形式，回答更为直接：“目前以部门规章较好”。
王宛生的理由是，得有循序渐进的过程。他看中的是草案的示范效应。
王宛生说，制定条例要考虑目前存在的问题现行法律能否解决。如果要制定条例，要做大量的立法调研。
对于是搞条例还是部门规章，全国人大环资委法案室助理巡视员王凤春的观点是“不矛盾，两个都可以做。”
作为《办法》草案的主要起草者，王灿发的想法是直面现实。
众多专家、官员对草案的期待与肯定令这位中年学者最为感动。王灿发将他们的观点认为是理想与现实的碰撞。
面对这种碰撞你将如何选择？面对记者的疑问，王灿发道出一个草案起草者的真实想法：他更愿意选择现实，更愿意走出第一步。
“如果第一步都走不出来，怎么可能迈出第二步、第三步？”王灿发反问记者。
参与形式：听证不是惟一的选择
公众参与是现代公共行政发展的一个世界性趋势，国家环保总局启动《办法》立法，与当前环境现状恶化，城市化的加快是分不开的。
“环保领域为什么需要公众参与？公众参与影响公共环境决策程序，带有政治性，广义是带有民主的含义。”国家环保总局政策法规司助理巡视员别涛用“环境民主”四个字评价《办法》起草的紧迫性。
“2004年，我们发了一个《环境保护行政许可听证暂行办法》，今年2月份又发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。”别涛说，这些都是建设项目在审批过程中公众参与的办法。而这一次，国家环保总局希望正在起草中的《办法》能起到统领全局的作用，涵盖到环境保护的方方面面。
“我们的立法目的，是在涉及环保的各个环节和各个领域，建立公众知情权机制、表达机制、监督机制和救济机制。”中国政法大学环境资源法学研究和服务中心副主任、《办法》起草小组负责人许可祝说，按《办法》草案，环保部门行使职权的每一个环节，包括行政立法过程、行政许可行为、行政执法行为和处罚行为，公众都可以参与进去。
许可祝介绍说，公众的环境保护权益主要体现在三个方面：首先是环境信息的知情权，这是公众参与的前提条件；其次是环保决策的参与权，这是公众维护环境权利的主要手段；第三是公众参与的救济权，这是公众维护环境权益的有力保证。
许可祝认为，现行环境立法中规定的公众参与环保的形式也过于单一，目前仅限于征求意见、论证会和听证会。“除此之外，环境法没有规定其他途径来实现公众参与。”
这些法律上的空白限制了公众充分行使参与权。许可祝说，“我们起草《办法》，主要是从操作层面进行程序性的规定。”《办法》草案给出了听证、问卷调查、专家咨询、座谈会、论证会等多种公众意见的参与形式，并对每一种形式的实施时限、组织程序、成员选择、结果公布等都作了详细规定。这些规定，都是现行法律层面上所没有的。
“不要把听证作为公众参与环境保护的普遍形式，而应建立完善的意见反馈机制。”中国政法大学诉讼法研究中心教授王万华在今年4月举行的第一次《办法》研讨会上就指出，由于听证的成本比较高，即便在美国，其行政决定也只有1/10举行过听证，更多的是通过通告和评论程序来听取公众意见。即政府部门公布需要征求意见的事项，公众可以写电子邮件、打电话等提出自己的意见，政府部门必须阅读所有的意见，并通过意见反馈机制，将意见的采纳与未采纳情况公之于众；如果公众觉得自己的意见没有反映出来，可以要求政府部门说明理由并诉之法院；政府部门最终作出决策，但这个决策并不受多数意见的限制。
对如何来保障公众的意见能得到听取，别涛认为，公众参与环境保护立法应合理设计公众评议程序和原始资料的存档备查制度，对公众的意见是否采纳要有说明和反馈机制，而反馈机制是保障公众意见得到听取的重要环节。
美国自然资源保护委员会项目高级律师苏珊·凯西·勒夫科维茨认为，如何对公众建议进行回应要作为公众参与机制的重要内容。她介绍说，很多国家采取的方式是将公众的评议或评议的摘要、解释，公布在登记通报中。
虽然听证不是公众参与环境保护的普遍形式，但是最为重要的一种形式。国家行政学院法学部主任、著名行政法学家应松年教授特别强调，根据目前行政处罚听证的实践来看，在规定公众参与环境保护听证制度时，一要细化听证程序，二要明确规定“在经听证作出的处罚中，没有经听证质证的证据不能作为处罚的依据”。
本报北京8月16日讯国家环保总局助理巡视员别涛：
环境保护需要公众参与
“环境保护需要公众参与”，一直关注着由中国政法大学环境资源法研究和服务中心(以下简称政法大学)起草的《公众参与环境保护办法》(以下简称办法)的国家环保总局法规司助理巡视员别涛认为，这是国家环保总局将办法交给政法大学起草的最根本原因之一。
近一两年来，国家环保总局因为环评风暴、松花江事件等等引起了国人的关注，人们在关注国家环保总局的同时，更是将目光集中到环境保护上。
别涛说，2005年，国家环保总局由公开叫停30个过亿投资项目而在全国掀起了环评风暴，在社会上产生了巨大影响。
松花江污染事件后，国家环保总局进行了化工、化学类企业的风险排查，排查结果显示，81%的石化行业都分布在江河沿岸，其中相当部分是有环境风险的。而过去有关这些内容老百姓不知道，有风险，出了问题往往是全社会承担。现在不同了，要化解风险，维护社会的安定，我们就需要公众参与。别涛说，从民主进程上，公众参与也是潮流。
别涛说，环评风暴后，特别是松花江事件后，国家环保总局也曾尝试性地出台了一些公众参与的办法，如环境影响评价公众参与办法，以及政务公开的一些办法。但是这些办法还是过于分散，总有零敲碎打的感觉。
他透露，经过研究，国家环保总局希望制定一个更全面、更能统领全局的环境保护公众参与办法。这个办法的制定同时列入了国家环保总局的“十一五”立法计划。
他认为，建立和谐社会，在环境保护方面的管理手段也要转变。既要有法律手段、经济手段、行政手段、还要有公众参与的手段。他说，公众参与的手段更需要法律保障。奥胡斯公约官员马丽安那：
公众参与有助于社会稳定
参与本次研讨会的马丽安那·波尔沙科娃是联合国经济委员会奥胡斯公约秘书处能力建设和法律项目官员。她对这个草案规定得如此之细留下深刻印象。
奥胡斯公约是国际著名的环境公众参与的地区性公约，于1998年6月在丹麦的小城奥胡斯签署而得名，目前，欧洲共有39个国家签署了这个公约。
为什么要制定公众参与的法律，它对环境有什么帮助？马丽安那认为，主要有两个方面的原因。第一个原因主要是一些理想化的原因，包括对民主的追求，对公民的权利保障，还有界定政府和公民的关系等等。第二个好处，就是提供稳定性，特别是在地方上，更容易为民众接受。她举了一个丹麦引进转基因产品的例子。转基因在欧洲是非常热点的问题，之所以取得比较好的进展，就是因为当时有关信息在非常早的阶段都向公众提供了，除了非常技术性、保密的信息没有提供，其他的都公开了，而且邀请了感兴趣的人参加这个讨论。在与自身利益相关的问题上，民众拥有信息，行使了权利，所以事情进展顺利。从另一个层次说，公众参与环境决策对政府也是一个很大的可利用的资源，一方面它可以帮助政府做一些监管，也可以帮助做一些政策的实施。
马丽安那表示，中国的这个草案制定得非常细，这一点给人印象深刻。一些国家批准了一些环境国际公约，但是批准后如何实施成为了一个非常大的问题，常常困扰他们的就是没有一件指导性的文件来供他们参考。出于这个背景，在草案中发现有如此多的细节都得到了完整的陈述，令人非常高兴。草案的主要起草者王灿发：
期待草案早日破茧
《公众参与环境保护办法(草案)》第二稿日前提交专家讨论，作为草案的主要起草者———中国政法大学环境资源法研究和服务中心(以下简称政法大学)主任王灿发心中自然免不了感慨。虽然曾参加过我国许多部环境法律的起草，但王灿发仍认为这次仍不同寻常。
公众参与的法律交给公众起草
“我第一次看到有关公众参与环境保护的立法计划是在环保总局，他们的‘十一五’立法计划里有这一项法律。当时，我就动了心思———我们能不能把这个立法任务接下来。回到学校，我与我们中心副主任许可祝一商量，就决定要尝试一下。”王灿发说到当时的情景仍然印象深刻。
他说，接下来，他们就开始了与国家环保总局有关部门的频繁接触。经过多次磋商、讨论，去年年底国家环保总局初步答应了他们的请求。今年1月开始，他们就正式承担起了《公众参与环境保护办法(草案)》的起草工作。
到现在王灿发都认为，国家环保总局能把这个活儿给他们是个了不起的举动。他说，起草的是公众参与环境保护的法律，而我们虽然是法学工作者，但是相对立法机关、政府部门，我们仍然是十足的公众。
“公众参与的法律交给公众起草！”王灿发表示，在他的记忆所及，这不仅在我国立法史上不多见，在我国环保立法领域更是首次。
草案“细”到108条创下规章之最
据王灿发介绍，他们从国家环保总局手下接下来的立法任务是起草部门规章。
部门规章少的有几条的，多的有十几条的，王灿发说，最多的也不过几十条。而这些规章实施后没多久，就会出现法律过于原则没法操作的问题，最后往往还要再出台配套法规。王灿发说，他们从实践中看到这样的例子太多了。
“能不能从一开始就把规章做细？”王灿发说，这始终是他们坚持的一个原则。有了这个原则，他们在第一稿的基础上，又加上了法律责任一章。这样，就形成了共六章108条的一个非常详细的规章。
看过草案的专家，无不对草案的“细”给予了充分肯定。北京大学环境法学教授汪劲就感慨说，“我们国家的法律都像这样写就好了。”他认为，目前我国立法的思路一直是循着宜粗不宜细的原则在走，这样的立法往往在操作性上有很多欠缺。
听证规定之详细成为最大亮点
应松年是我国行政法学的最具影响力的专家。他对草案听证部分的评价是：“办法(即草案)对听证这一章写得很好，程序性规定写得非常细、严密，不流于形式，具有较强的可操作性。”
在草案有关听证的规定中，既有环境保护行政决策的听证，又有环境保护行政决定的听证，其中涉及的条款多达31条。
王灿发说，制定公众参与环境保护专门立法，最重要的是要有制度支持。基于这一考虑，他们在环境听证制度上下了功夫。
至于最终草案能以什么面目出现，王灿发无法给出肯定的答复。尽管如此，他仍然期待着草案能够早日破茧。因为，公众需要这样的一个法规。 | 
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