温州：请行政首长出庭

　　苍南县以“官”治“官”，抓住了官员们最为珍重的业绩做文章，把出庭应诉与行政首长工作业绩考核挂起钩来，规定凡逃避上法庭的，将追究责任，严重的直至摘掉其头上的“乌纱帽”。

　　撰稿／陈东升（特约记者）

　　刘楚玖步履轻松地迈出鹿城法院的行政审判庭。作为鞋业公司的法定代表人，在刚刚结束的一起行政诉讼中，他与温州市劳动与社会保障局局长何素凤对簿公堂，就他们企业一起工伤的行政认定是否合法展开激烈辩论。刘楚玖说：“何局长今天能亲自坐在被告席上，说明市社保局对问题的重视。现在，官司输赢本身已并不重要。即使官司输了，我们心里也舒坦。”

　　告官难见官踪影

　　全国首例“农民告县长”案就发生在温州市苍南县。

　　18年前，巴艚镇农民包郑照因对县有关部门强行拆除其房屋的处罚决定不服，决定与自己的父母官对簿公堂，一纸诉状将县政府推上了被告席，请求赔偿损失。当时的苍南县长黄德余力排众议，代表苍南县政府出庭应诉。1988年8月25日，温州市中级人民法院公开开庭审理新中国首例“农民告县长案”，而后作出一审判决：根据有关法律法规，苍南县政府拆除包家违章建造的部分房屋是合法的，驳回原告包郑照等人的诉讼请求。包郑照和儿子包松村等对一审判决不服，随后提起上诉。浙江省高级法院经公开审理，反复查明事实，于同年12月26日作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。

　　这场沸沸扬扬的“民告官”官司，使包郑照这位生活在偏僻乡村的苍南县普通农民一夜间成为海内外新闻媒体关注的“中国民告官第一人”。1989年，七届全国人大第二次会议通过了《行政诉讼法》。1999年，九届全国人大常委会第九次会议通过了《行政复议法》。

　　18年过去了。这18年间，温州市具有标本意义的行政诉讼层出不穷：2000年夏天，永嘉县瓯北镇梅园村中村自然村与邻村因饮用溪水问题发生纠纷，该村部分村民认为永嘉县政府对此没有作出裁定，一纸诉状提起行政诉讼，状告县政府“不作为”。温州市82名养殖户的池塘发生特大污染，经济损失达1．7亿元。经逐级上告，这82名农民对国家环保总局不予受理行政复议的回复不满意，在全国首次将国家环保总局推上人民法院的被告席，最终在2006年6月间赢了官司……

　　8月14日上午，温州市中级人民法院华关祥院长在接受记者专访时，这样介绍温州市的行政诉讼三大特点：出现时间早、类型比较新，诉讼案件多——在浙江省11个地市中，温州市的行政诉讼案件近几年每年都在1000件以上，占全省25％以上，遥居全省第一。

　　虽然温州市的行政诉讼数量不少，然而，行政机关首长出庭的却寥寥无几。2005年7月间，温州市人大常委会副主任陈志坚带队到温州中级法院专题检查《行政诉讼法》贯彻实施情况，结果大吃一惊：2000年以来，全市法院共审结一审案件5000多个，行政机关首长出庭应诉的却只有64件；1990年以来15年间，审理的所有行政诉讼案件中，市一级行政机关首长出庭应诉的只有1件，那还是发生在好几年前的一起专利行政争议案件。

　　温州市人大执法组与法院的同志在调查研究后认为，行政机关负责人不出庭应诉，这一问题虽说与现行法律规定并不直接相悖，但从中折射出行政机关对行政诉讼的态度与重视程度。温州中级法院行政审判庭庭长张毅在接受记者采访时说，“告官不见官”所带来的弊端是显而易见的：

　　一是违法行为自纠难。行政机关负责人不出庭应诉，往往导致其对行政行为的违法性或不正当性缺乏直观了解和深入认识，事后也就难以有针对性地进行整改，个案得失无法及时转化为依法行政的经验和教训。

　　二是民怨民怒平息难。群众打官司，行政机关负责人不出庭应诉，一方面无法体现对群众利益的重视、对合法权利的尊重；另一方面，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理难以平衡，一旦输了官司，往往认为行政机关和法院官官相护，增强了对政府机关的抵触情绪。

　　三是执法水平提高难。每一个行政案件的审理，对于行政机关而言，都是一次生动的法制教育课，行政机关负责人不出庭应诉，就无法有效地利用这一机会，提高自己与整个机关工作人员的依法行政水平，很多制度的落实也就成为一句空话。

　　四是司法环境优化难。行政机关负责人不出庭应诉，就只能听取工作人员的汇报而往往忽视群众的意见。一旦法院判决其败诉，就指责法院不支持政府工作，致使法院在审理案件时，压力重重、矛盾突出，立案难、审理难和判决难。

　　不出庭摘乌纱

　　鹿城区人民法院首创的行政机关首长出庭应诉做法让人们眼睛一亮。

　　朱筱玫是1997年出任鹿城区人民法院院长的。2006年春天的一个上午，即将卸任到人大工作的朱筱玫向记者回顾起在鹿城法院当院长的经历，感慨最深的还是行政审判。

　　鹿城区是温州市人民政府驻地，鹿城法院受理的许多行政诉讼其被告都是县处级单位。如何审判好这些案件，朱筱玫煞费心思。每年新春上班后，她都要带着行政庭长逐一拜访行政诉讼相对集中的行政机关，请他们理解支持鹿城法院的行政审判工作。但即便如此，鹿城法院一审的行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉的仍然是凤毛麟角。

　　“行政机关首长消极应诉的根本原因是，我们的一些领导头脑中还没有真正树立起法律面前人人平等的意识，还没有把自己从官位上放下来。”朱筱玫与温州中院负责行政审判的同志们开始一起探求个中原因。他们认为阻碍行政机关负责人出庭应诉的有四个方面原因：一是传统文化观念起作用。许多行政机关首长认为自己是“官”，与法院院长平起平坐，现在与民对簿公堂，坐在被告席上听任审判员调度有失身份；二是一些官员法律素养欠缺，怕在法庭讲外行话出洋相；三是一些行政首长明知本单位行政行为违法，到了法庭必败无疑，怕输了官司丢面子；四是缺乏相关的法律与制度规范，行政机关负责人是否出庭应诉，全凭个人自觉。

　　鹿城区人民法院开始在制度上寻找解决“告官不见官”难题的突破口。在时任鹿城区委书记包哲东，区长王超俊的支持下，2003年，鹿城区人民政府作出规定，要求各行政机关首长必须出庭应诉本机关每年的第一个行政诉讼案件，行政首长和主管领导全年出庭应诉的行政诉讼案件不得低于案件总数的50％。这一规定出台后，一些行政首长仍不出庭应诉。于是，鹿城区区长王超俊让朱筱玫把即将开庭行政案件的应诉机关名单一一列出来，然后给这些机关负责人一一打电话督促，留下了一段以“人治推法治”的故事。

　　2004年下半年，苍南县钱库镇洋西村陈绍解等11人对一审判决不服，提起上诉。温州中院开庭审理后认为，苍南县房管局在天马公司提交的拆迁方案未对临时周转房作出安排和拆迁补偿安置资金尚未达到拆迁预算的百分之八十的情况下，向天马公司颁发《房屋拆迁许可证》程序违法，原审判决对此维持不当。但考虑到上诉人的房屋已被拆迁，天马公司的基建项目又涉及到钱库工业园区建设，撤消许可证将会给社会公共利益造成重大损失，法院最后判决撤消原判，确认房管局的行为违法，责令房管局对本案临时周转房安排和拆迁补偿安置资金采取相应补救措施。

　　这一判决作出后，上诉人的诉求得到了满足，一致认为法院的终审判决合情合理合法，表示服判息诉；另一方面，法院的判决也帮政府解决了一个困扰他们多年的社会问题。正是在这样的背景下，苍南县政府也推出了行政首长出庭应诉制度，而且力度更大。为把这一制度落到实处，苍南县以“官”治“官”，抓住了官员们最为重视的业绩做文章，把出庭应诉与行政首长工作业绩考核挂起钩来，规定凡逃避上法庭的，将追究责任，严重的直至摘掉其头上的“乌纱帽”。

　　行政首长出庭应诉制度

　　“那次《行政诉讼法》执法检查结束后，市人大常委会发了个函件给市人民政府。”温州市人大常委会副主任陈志坚介绍说，在函件中，市人大执法检查组建议总结吸纳鹿城、苍南的做法，在全市推行“行政首长出庭应诉制度”。

　　“没想到市政府对此如此重视。”陈志坚介绍说。2005年11月1日，温州市人民政府颁发《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》。在发展市场经济中敢于创新、勇于开拓的的温州人，在行政诉讼方面同样敢为天下先。《办法》称，为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，强化行政机关首长法制观念，推进法治政府建设，规定自2006年元旦起，有下列情形之一者，行政机关首长必须出庭：

　　本年度的第一件行政诉讼案件；

　　社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；

　　人民法院或者市政府法制办公室建议行政机关首长出庭的行政诉讼案件。

　　陈志坚评价，温州市政府这一创举的意义在于，行政机关首长应否到庭，从以往的“主观认识”上升到了现在的“客观标准”。行政机关首长出庭应诉从此开始有了制度上的保障。

　　2006年1月26日下午，平阳县县长仇杨均走进温州市中级人民法院的审判大楼，坐在被告席上应诉。这也是《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》实施以来，第一个到法庭应诉的县长。

　　“行政首长出庭应诉，我觉得很正常，这本来就应该是政府的应尽义务，并非因为有规定才这样做。”开庭前接受记者采访时，仇杨均这样说。对于县长亲自出庭应诉，原告钱新华等人则用“又惊又喜”来形容自己的心情，他们说，惊的是县长亲自出庭，喜的也是县长亲自出庭。

　　仇杨均应诉的这起“民告官”案件发生在鳌江镇旧城改建拆迁期间。拆迁户钱新华等17人认为平阳县政府委托鳌江镇旧城改建工程指挥部下发的“宣传资料”与事实不符，致使他们的利益受到损害，遂于2005年9月将县政府告上法庭，要求法院确认平阳县政府未按规划设计图建设的行为违法，并要求赔偿经济损失228万元。一审败诉后，钱新华等人不服，上诉至温州中级法院。

　　在庭审中，县政府的代理律师与对方的代理律师在激辩，仇杨均坐在被告席上，面带微笑，神态自若，平静地听着双方的论战。庭审结束后，仇杨均这样表达自己的感想：参与庭审，有利于增加法律知识，增强法制观念，提高行政水平，同时通过在法庭上对等诉讼，与对方的直接平等对话，可以拉近与老百姓的距离。

　　官员出庭的标本意义

　　“今年1至7月份，温州市两级法院共开庭审理行政首长按规定应当出庭应诉的案件100件，实际出庭65件，出庭率65％。4月份，瓯海、龙湾、瑞安和平阳四家法院的行政首长出庭率均为100％。七八个月的司法实践表明，行政首长出庭应诉已初步获得良好的法律效果和社会效果。”在接受采访时，温州中级法院院长华关祥如数家珍。

　　“行政首长出庭应诉有助于提高行政机关执法水平。”参加庭审后，鹿城区工商局局长吴楚汉深有感慨，出庭应诉是一个学习法律、熟悉法律的好机会，通过庭审活动，真切地感受到了本机关在行政执法方面所存在的不足之处，有利于在今后工作中予以改进。

　　“这样有利于树立行政机关新形象。”回顾起自己的出庭经历，瑞安市公安局长叶望庆评价。他说，自己在出庭之前认真阅读了这起治安处罚争议案的全部卷宗，查阅了与案件有关的法律、法规，审阅修改了提交给法院的答辩状，还召集诉讼代理人、案件承办单位负责人和主办民警一起研究应诉方案，准备代理意见。“为打赢官司，连着忙碌了好几天，不比办一个大案轻松。”

　　与叶望庆一样，温州市公安局常务副局长苑卫平今年4月也有过当被告的经历。他说，市政府《办法》实施以来，温州市公安系统6位局长先后出庭应诉，把法庭变成强化行政法律制度的考场。他说，公安局长出庭应诉这一行动本身就已向社会宣示了公安机关是尊重法律、讲求法律的——这对树立公安机关新形象大有好处。

　　在温州中级法院院长华关祥看来，实施行政首长出庭应诉制度的一大重要意义在于推进行政民主化，缓解了官民对立情绪。他说，双方以平等地位一起论辩案件，非常有利于消解群众原本存在的“惧官”心理。他说自己在法庭上发现，同一起行政诉讼案件，如果行政首长出庭了，原告的态度往往更加平和，所发表的意见和观点往往也更加合理。“这非常有利于发挥司法裁判‘定纷止争’之功能，真正达到‘案结事了’的社会效果。”华关祥说。