国企不再享有“政策性破产”、金融机构不再是“独立王国”、清偿顺序“新老划断”、个人破产仍未纳入……

　　起草组专家李曙光谈新《破产法》

　　★《中国经济周刊》记者 许浩/北京报道

　　历经整整12年的立法征程，《破产法》终于出台。它标志着中国市场经济进入一个新阶段。作为这部法律艰难“诞生”的见证者，中国政法大学教授李曙光向《中国经济周刊》细述了新法出台的过程、亮点与遗憾。

　　新《破产法》是一个标志性事件

　　在此之前，中国还处在市场经济的初级阶段；从此以后，可以说中国的市场经济进入了中级阶段。

　　8月27日举行的十届全国人大常委会第二十三次会议以157票赞成、2票反对、2票弃权，高票表决通过了《中华人民共和国企业破产法》（下称“《破产法》”）。新法自2007年6月1日起施行。

　　“新《破产法》的审议通过是一个标志性事件，它表明中国的市场经济已进入了一个新阶段。”全程参与这部法律起草工作的李曙光告诉《中国经济周刊》：“在此之前，中国还处在市场经济的初级阶段；从此以后，可以说中国的市场经济进入了中级阶段。”

　　而从1994年开始起草到2006年最终出台，《破产法》经历了整整12年。李曙光认为，法律起草的过程，也是中国市场经济发育成长的过程。在起草过程中争议的焦点问题，也是中国市场经济成长过程所遭遇的难点所在。

　　“最终，市场取向、新的制度设计与可操作性成为了新出台《破产法》的精髓。”

　　十年磨一剑

　　破产法涉及太多的利益主体，牵动太多敏感神经。由于许多重大问题存在较大分歧，使这部法律草案的出台一拖就是12年。

　　1986年8月3日上午9时，沈阳市政府迎宾馆举行了一个会议。沈阳市委、市人大、市政协、市政府等20多个部门约150人到会，与会采访的还有几十名中外记者。

　　这是一次注定要震惊国内外的会议，就在这次会议上，沈阳防爆器械厂被宣布破产。

　　企业破产倒闭，这个在资本主义社会里司空见惯的经济现象，对于社会主义中国里实行计划经济统收统支的国家企业来说，却是破天荒头一遭。一时之间，社会主义国家企业能否破产的争论成为舆论的焦点，各种报道铺天盖地——日本东京广播电视中心的报道称：“中国沈阳，一项重大的实验：中国东北的沈阳城发生了‘地震’，‘超过八级的改革地震’”，包括法新社、路透社、《纽约时报》、《读卖新闻》在内的26个国家和地区的新闻机构均对此作了报道。

　　然而，除去对人们观念的冲击，此次破产“试水”却暴露出由于社会保障制度不健全、相关法律不完善以及政府官员缺乏经验等因素，使实际的破产操作难以进行。于是同年12月2日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》。

　　“这是中国的第一部企业破产法，它从法律意义上确认了中国企业可以破产的事实，可以说是在观念上的革命性突破。”李曙光说，“但破产法在颁布实施后的最初几年内几乎形同虚设。其立法理念和架构有着浓重的计划经济色彩，而且适用范围也仅局限于国有企业。因此可以说是一部国有企业破产法而不是市场经济取向的破产法。”

　　由此带来的后果是，破产法所起到的规范作用远远不够：企业借破产恶意逃废债务现象大量存在、银行债权人利益得不到保护、破产企业的主管部门拥有高于债权人的处置权……

　　与此同时，伴随市场经济发展而迅速成长起来的非国有公司、合伙、三资等类型的企业迫切需要破产法来规范，特别是中国入世后法律接轨的要求，使得破产法远远不能满足现实和未来的需要。

　　“全面修改破产法的动议，早在1993年的全国首届企业兼并与破产研讨会上便已提出。” 李曙光介绍，但直到1994年国企改革开始破产试点，才同时启动了新《破产法》的研究制定。

　　然而，新法的“诞生”却命运多舛—年年都列为重要立法规划，却年年都不能提交常委会审议。

　　“因为《破产法》涉及太多的利益主体：债权人、债务人、消费者、厂商、境内外投资者、职工、政府……几乎市场中所有主体都包括其中。它直接关系到中国经济改革进程、经济发展和金融稳定，牵涉太多敏感神经。”李曙光说，由于许多重大问题存在较大分歧，使这部法律草案的出台一拖就是12年。

　　三大亮点三大影响

　　法律的适用范围扩大、国有企业破产以及金融机构破产等规定是新《破产法》的“精华”。

　　“新《破产法》较20年前的旧法有了较大的进步。” 李曙光介绍，其中以法律的适用范围扩大、国有企业破产以及金融机构破产等规定最为引人关注，成为这部法律的“精华”。

　　最直观的进步是法律的适用范围。新《破产法》适用于所有的法人企业，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业、上市公司与非上市公司、有限公司与股份公司，甚至包括金融机构。这意味着破产不再是国有企业的“专利”，所有企业将平等地受到同一“劣汰”法则的约束。

　　与此同时，政府基本退出破产事务，转而交由市场解决，这意味着国有企业的破产将从“政策性破产”走向市场化破产，国有企业的特殊地位不复存在。 “优胜劣汰的竞争法则将有效发挥作用。市场中的利益格局和利益预期也将随之发生重大变化。” 李曙光如此评价这一重大改变。

　　破产国企职工的安置是中国转轨时期面临的特殊难题，也是破产法“难产”的最大分歧所在。“新《破产法》采用‘新老划断’的制度安排很好地解决了这个问题。”李曙光告诉《中国经济周刊》，所谓“新老划断”，是指在新《破产法》公布之前的破产案例，需将拖欠职工的工资、医疗养老保险等福利费用，作为优先清偿对象；而在新法案正式公布之后，所有破产企业都需将有担保的债权，作为优先偿还的部分。

　　“在保证职工权益的同时，兼顾担保制度的稳定，维护交易安全。这种清偿顺序更加符合我国国情。”

　　此外，新《破产法》还首次提出金融机构的破产，意味着银行、券商等机构不再是经济体中的独立王国，也被纳入依法破产的轨道。在我国经济发展过程中，实际已经出现了不少非银行金融机构破产的例子，如大鹏证券、德隆等。如果没有相关法律提供依据，很容易在处理过程中出现问题。

　　李曙光认为，新《破产法》将对我国市场经济建设产生巨大的影响。这些影响主要表现在三个方面。

　　首先，《破产法》完善了我国有关市场退出的法律，为市场经济提供了一个非常好的法律保障。如果对退出市场没有一个合适的“说法”，可能造成虚假注资以进入市场，及在交易中进行欺诈。

　　其次，《破产法》可以发挥驱逐“劣币”的效应，有助于社会信用的提高。

　　第三，一部与国际对接的《破产法》能够在很大程度上改善我国在WTO中的国际形象，建立起一个有信用、有效率、有保障、有预期的法律机制和市场环境，打消外资进入中国的顾虑。

　　新法仍有缺陷和遗憾

　　合伙企业、个人独资企业、自然人破产问题未被纳入。因此只能算“半个《破产法》”。

　　不过，对于这部千呼万唤始出来的法律，李曙光认为仍然存在一些缺陷和遗憾。

　　比如，新《破产法》的适用范围是法人企业，但合伙企业、个人独资企业、自然人破产等问题未被纳入。因此在他看来，这个法只能算“半个《破产法》”。

　　李曙光透露，新《破产法》的一审稿中曾经将合伙企业、个人独资企业等企业形式列入适用范围，但二审稿中删除了；而商业银行等信贷部门强烈要求在法案中建立的个人破产制度，最后也没有被采纳。

　　“从破产法的历史看，自然人破产是破产制度的基石，国外是先有自然人破产后有企业破产。而我国是倒过来的，先有企业破产，当然这与我国的国情有很大的关系。” 李曙光说，“现在市场经济比较完善的国家都包括自然人破产，或者叫消费者破产。一个社会的信用体系首先是建立在个人信用基础上，如果没有关于个人破产的法律作为规范支撑，企业的信用基石其实是不牢固的。所以，我国应该尽快着手制定一部‘个人破产法’。我希望不必像破产法一样等那么久，最好下一个10年就能出台。”

　　此外，有些法律的条文设计线条还比较粗，在具体操作中可能涉及的问题还有一些缺陷。

　　“法律虽然制订出来了，但要落到实处，使它真正发挥作用，还有大量工作要做。比如，职工权益保障基金的建立、金融机构破产有关具体规定的制定、相关司法解释的制定，以及对法官及中介机构的培训等。”李曙光说。