《瞭望》文章：撑开失海渔民的保护伞

　　渔民失去了世世代代赖以生存的渔场，和农民失地是一样的道理，也需要得到相应的补偿

　　文/《瞭望》新闻周刊记者方益波 梁钢华 张淼淼

　　海洋渔业资源急剧衰退，赤潮频频发生，传统的海洋生态平衡和平静的渔村生活受到前所未有的“海洋经济大发展”的冲击，众多传统渔民在现代新型海洋经济面前进退两难。这是《瞭望》新闻周刊记者日前在东海调研看到的真实写照。

　　东海的状况具有代表性。随着近海渔业资源的衰退，全国的失海渔民究竟有多少，是上百万人还是上千万人，有关部门没有给出一个准确的统计。但毫无疑问的是，这一群体的数量还在扩大之中。有关专家对此十分忧心：如果不能及时解决他们的问题，将成为继“失地农民”之后的又一社会问题。

　　专家告诉《瞭望》新闻周刊，随着沿长江流域工业的快速发展，以及大量临港工业向东海海域集聚，产业转型是大势所趋，渔区减少阵痛需要政策到位。

　　近年来，我国出台了多项针对“三农”问题的惠民政策。但是渔民作为农民的一分子，同时又具有自己的产业特点，却由于相关政策不周全，在实行中不仅难以惠及大多数人，反而产生了一些违背初衷的效果，使得渔业产业调整目标偏离甚至反其道而行。一些地方出现了有关惠民政策反而“毁海”，失海渔民转产缺乏相应政策鼓励的现象。

　　临海工业使渔业空间大幅缩减

　　58岁的渔民王岳青感慨地告诉《瞭望》新闻周刊，在沈家门这个中国最大渔港，打渔一年不如一年。“想当初，同样的作业周期，几网下去就值十几万，但是现在最多只能赚一两万。”

　　在世界四大渔场之一的舟山渔场，记者看到，沿海工业基地林立，各种大型货船穿梭往来，从前那种渔舟竞发的场面已经很少见了。

　　据悉，沿海很多地方已经根据国家的产业调整政策，控制近海渔业规模，实行渔民转产转业，使渔业发展水平能尽快和渔业资源繁殖能力相适应，保护我国的近海海洋资源；同时，发展远洋捕捞、渔产品加工、海岛旅游以及港口工业等。

　　宁波舟山等地正在发展临港重化工业，在新一轮的国际产业转移中，不少国际大企业看中中国的港口资源，对浙江这个拥有丰富的海岸线资源的省份来说，这是重要的“发展机遇”。在这样的战略布局下，“临港重化工业”成为不少沿海城市的发展重心。中国惟一的群岛城市——舟山将多年来的海洋产业发展排序“渔、港、景”改成了“港、景、渔”，原有的25万渔业人口已经压缩到21万多人。

　　从浙江省《关于建设海洋经济强省的若干意见》描述中可以看到，浙江评价自身港口条件得天独厚，海岸线长度和海岛总数分别约占全国的1/5和2/5；要以港口城市为依托，以港口建设和临港工业为突破口，加快发展沿海港口和海运业；把宁波-舟山港建设成为我国国际远洋集装箱干线港和以煤炭、铁矿石、石油、粮食、木材等重要大宗物资为主的现代港口物流基地，使之成为上海国际航运中心的重要组成部分，逐步形成以宁波-舟山深水港为枢纽，温州、台州、嘉兴港为骨干的沿海港口体系。

　　加快发展临港工业也是浙江省的优选：以宁波镇海、北仑、大榭岛、嘉兴乍浦和舟山金塘岛为重点，形成环杭州湾石化工业基地；以建设三门核电和浙江沿海大型港口电厂为重点，形成华东地区重要的能源工业基地；以船舶修理和大中型、特种船舶制造为重点，把舟山等建成为全国重要的船舶修造业基地；以粮食、石油等储备为重点，在沿海地区加快建设战略物资储备基地；充分发挥宁波等地港口优势，通过异地改造等发展钢铁工业，优化钢铁工业的结构和布局。

　　舟山市市长郭剑彪说，要紧紧抓住国内外产业向沿海地区转移集聚的“战略机遇”，狠抓招商引资，大力引进发展船舶修造、石化工业、大宗物资加工为重点的临港大工业项目，建设全省第一、全国重要的修造船基地，全力争取大型石化项目落户建设，促进临港工业做大做强。还要把港口物流作为服务业发展的重中之重。

　　据悉，舟山已经引进了一些颇有实力的国际化企业，并已经开始对内陆一些地方求之不得的项目“挑挑拣拣”。

　　迅速发展的海运业、临港工业等占用了大量渔业区域。与此同时，随着通讯事业的发展，大量光缆、电缆、油气管从海底经过。按规定，其周边南北各2海里内不能生产作业，原来的渔场作业空间进一步缩小。

　　舟山的干部群众告诉记者，目前通过舟山渔场的航线可以用“密密麻麻”来形容。过去渔业安全事故中被大轮碰撞的一年没几起，但这些年因为被大船碰撞造成渔民翻船事故频发，占到总安全生产事故的47%。

　　舟山海洋渔业局介绍，舟山渔场总面积2.08万平方公里，近几年港口开发、重点工程建设以及各种管道光缆铺设共占用海域8000平方公里。如洋山港开港后，整个航道就都不能搞渔业生产。目前，舟山渔场的39%按规定已不能作业。使得大量渔民不得不在受到压缩的剩余海域作业，海洋捕捞强度大大超过渔业资源的再生繁殖能力，渔业资源严重衰退。

　　污染海域面积在蔓延

　　从多渠道了解，随着经济建设的迅猛发展，我国沿海水域污染日益加重。

　　据浙江省有关部门介绍，来自长江流域的工业污染和生活污染被冲入东海后，在浙江海域汇聚，使海洋污染加剧。目前浙江近海海域四类和劣四类海水达81%，重点河口、港湾海水均超四类。海洋灾害增多，赤潮连续3年超过全国总量的50%以上，舟山海域等成为赤潮高发区，有毒有害赤潮和多藻种赤潮并发的趋势明显上升，海洋生物多样性日益减少。就在记者在舟山调研期间，新的赤潮又在舟山出现。

　　据悉，作为我国主要经济鱼类的集中产区，舟山渔场近年来经济鱼类已基本形不成渔汛，小杂鱼和低质鱼类占了捕捞总量的三分之二左右。国家坚决压缩近海捕捞、保护海洋资源的渔业结构战略性调整正面临严峻形势。

　　浙江省政府在《浙江海洋经济强省建设规划纲要》中指出，颇为火爆的“海洋经济”存在诸多问题，如海洋渔业资源严重衰退，近岸海域生态环境恶化趋势尚未得到有效遏制；海洋经济发展缺乏宏观指导、协调和规划，海域使用和空间布局方面的矛盾日益突出；捕捞渔民转产转业任务艰巨，传统优势产业面临严峻挑战；新兴海洋产业发展滞后，港口海运和临港工业的发展优势尚未得到充分发挥；海洋科技总体水平较低，可持续发展能力不强等。这些问题已成为制约海洋经济持续快速发展的主要因素。

　　“失海”之后缺乏有效保障

　　按照国家压缩近海捕捞的产业调整政策，大量的渔民需要转产转业。浙江的捕捞渔船数量和功率居全国第一，传统的近海捕捞居全国领先地位，转产转业人数较多，仅舟山就占了全国四分之一。“失海渔民”的问题在舟山渔场显得尤其突出。

　　据了解，渔民从新中国建国初即确定不分土地，吃商品粮。他们既无城镇职工的失业保障，也无失地农民的优惠政策，更不享受城镇下岗职工的待遇，实行转产转业后又缺乏再就业技能和就业空间，成为没有优惠政策的特殊困难群体。有的地方失海渔民的补偿不到位，很少甚至没有补偿，转产转业之后，很多人沦为困难群体。特别是年老“退休”、因病失去劳动能力和因海难事故死亡的遗属则更加困难。

　　据舟山的干部群众反映，由于缺乏有效保障，转产转业政策实行四年多来，渔民反而在增多。他们认为，完成这项工作起码要10年，目前已进入第五年，但国家转产转业财政拨款从去年起提高了获得补助的门槛，资金开始减少，和实际工作进度不符。舟山市海洋渔业局局长蔡宏舟说，“感觉上面对转产转业正在冷下来”，政府部门经过大量做工作劝说其转产的渔民，现在得不到补助，使地方做实际工作的干部陷于“失信”的尴尬境地。调查表明，在下海捕捞违规渔民中，有相当数量是为生计所迫的困难渔民。

　　在中国最大渔港沈家门港，舟山普陀区海洋渔业局副局长蒋善定告诉记者，该区共转产了6000多渔民，现在相当多的又回流了。他觉得国家政策缺乏连续性是个重要原因。本来农业部的说法是10年“系统工程”，先试行3年，各级政府都认为按照政策精神三年后也会继续执行补助，各乡镇大力动员，大张旗鼓地拆了很多船。结果2005年起上面资金紧缩，补偿没有到位。而不少船早就已经停产准备拆除。渔民怨气很大，至今该区还有几十条船没有落实补助资金。蒋善定说对这种情况地方干部都很有想法，“政策应该长期保持下去”。舟山不少一线渔业干部呼吁，国家应继续加大对渔民转产转业的扶持力度，并保持政策的连续性和有效性，落实渔船拆解报废的资金补助。

　　据悉，转产渔民返流问题在浙江全省都很突出，有的乡镇高达70%以上重新下海捕鱼以维持生计。舟山渔场的一些渔民反映，这些年发展临港工业等，属于政府决策，农民因为征地拆迁失去土地能获得国家从资金到社保等各方面的补偿，而渔民失去了世世代代“耕种”赖以生存的渔场，也应得到相应的政策扶助。

　　惠“农”政策难惠“渔”

　　在经济社会转型期，政策的到位，将减少转型的阵痛。而涉渔政策的缺失，会使得海洋资源不断退化，渔民群众生存压力愈发加大。

　　近年来，我国出台了多项针对“三农”问题的惠民政策，但是渔民作为农民的一分子，相关政策既存在缺失，后续政策也未能及时跟上，使为数不少的渔民生产生活因政策断层而陷入困境。

　　全国总的产业目标是要让近海海洋捕捞实现零增长甚至负增长，以保护海洋资源，调整产业布局。党中央国务院把“三农”作为全党首要工作，出台了一系列税费减免等优惠政策，去年以来取消了渔业税，浙江省对渔业资源费进行减免，是全国最低的省份，但是这个政策落实到渔区却产生意想不到的问题。不仅难以保护近海资源，反而还在加大对海洋的压力。

　　据舟山市海洋渔业局提供的情况反映，和农业生产不同，渔区生产以船为单位，税费减免都是落实到船，一般一条渔船有约10个渔民，现在大部分人是雇工，少数人控制股权。在舟山，渔民的27%是股东，其余73%是雇工。有的一个老板拥有多条船。减免税费使老板得到实惠，和雇工却没有什么关系。少数人获得税费优惠政策的好处后，更加觉得有利可图，加大捕捞力度，甚至还要造新船、大船，扩大生产，客观上起到了“扶持”传统捕捞的作用。

　　舟山海洋渔业局长蔡宏舟还告诉记者，由于油价上涨，最近国家要搞柴油补助，船老板得到了实惠，更加不愿意“减船”转产。对产业调整起到了反面效果。他说，改革政策应该惠及大多数人，应该符合我国产业调整的大方向，但现在有些政策存在着互相矛盾互相抵消的效应，能不能从给老板的柴油补助中分一点出来给普通渔民雇工办养老保险？鼓励转产转业，毕竟船少了后国家要掏的柴油补助也应相应减少。

　　为保护近海资源，中央政府大力推行渔民转产转业政策。舟山渔场的干部群众反映，按照规定，渔船上交给政府，拆后按照马力补助船主，实际上只是少部分船主实现了转产，占渔民大部分的雇工并没有得到转产补偿，迫于生活的压力，还是会转到其他船上去继续打渔。转产转业政策并未覆盖渔民的大多数。

　　此外，地方政府转产了本地渔民，又有大量的外地非渔业人口进入渔场打工。按照劳动法，政府不能限制他们来打工。据统计，目前舟山渔民中的外来劳动力已达到1万多人。这使得转产转业政策的落实在渔区打了很大的折扣，对压缩传统近海捕捞没有起到应有的作用。

　　一方面有关“惠民”政策反而鼓励了传统捕捞，另一方面，转产转业后的失海渔民权益却缺乏强有力的政策鼓励和保护，渔区的和谐社会建设和海洋的生态平衡一样，面临重大考验。

　　据悉，浙江省正在着手建立渔民养老保障制度，破解海洋渔业可持续发展困局。但是从长远的角度看，还有待于从产权角度出发的根本性的制度建设。舟山市海洋渔业局建议，国家应参照失地农民的权利，给失海渔民以补偿，比如，能否在《物权法》中明确，将渔民的权益以物权形式进行确定，把国家控制的渔船马力指标核定到每一个渔民，可以用市场手段进行买卖，渔民55岁退休后则上交马力指标，享受养老保险。