公共治理和谐是构建和谐社会关键

　　为期四天的中共十六届六中全会于10月11日闭幕，会议审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出到2020年构建社会主义和谐社会的目标、主要任务以及遵守的原则，并一致认为，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。

　　六中全会对构建和谐社会作出了部署。从这些部署中，特别是中央提出的要加强制度建设、保障社会公平正义，完善民主权利保障制度、法律制度等等中可以看出，政府作用的发挥至关重要。可以说，政府公共服务水平的高低和公共治理的和谐直接影响整个和谐社会的建设。

　　政府是最具权威的公共机构，代表的是公平和正义。在我们的社会里，有很多机构，如大学、医院等，但除了政府之外，任何其他机构都不具备政府这样的职能：政府的公共政策、制度安排是否得当，会直接影响公共服务和公共治理的和谐；而公共服务和公共治理的和谐与否，又会直接影响到一个国家一定时期人与自然、人与社会的和谐。从这个角度看，公共服务和公共治理的和谐不仅是和谐社会的重要组成部分，而且是决定其他要素是否和谐最关键的因素。

　　改革开放以来，中国经济飞速发展，政府管理经济的水平和能力也有了很大提高，但在公共治理和提供公共服务上，还不能满足公众的需求，表现在：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，事实上造成了公共服务指标的软化；二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出；三是城乡二元分割的公共服务制度安排，拉大了城乡差距；四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。

　　以公共支出为例，近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15％左右，但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2005年却基本没有增长。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。

　　一般来看，公共治理和公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是公共服务制度安排。目前我国在公共服务领域出现的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。因此，构建合理的公共服务制度有助于将潜在的供给转化为现实的供给。

　　其一，转变行政方式，建立公共服务型政府。我国原有的政府管理模式基本上是以政府为本位，很多制度安排和行为方式都是以方便政府管理的原则设计出来的。而在一个成熟的市场经济体制下，政府的角色应该是一个为市场、社会发展提供规则和维护秩序的服务者。所以，随着改革的深入和社会的发展，我们必须重新思考政府的角色定位，由“管理行政”向“服务行政”过渡。

　　其二，建设一个透明的公共财政。公共财政是促进政府职能向公共服务型政府转变以及建设民主政治的保证。中国现行财政体制和财政政策存在公共财政“缺位”和“错位”问题，即在明显市场失效领域，公共财政没有完全到位，而在非市场失效领域，公共财政却涉入过深。应该明确，财政花的是老百姓的钱，要从制度安排上，采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。

　　其三，克服部门利益。部门利益已经构成了当前部门行政向公共行政转型的最大障碍。我们要打造一个公共服务型政府，前提是破除部门利益。现在的改革路径依赖的是部门自我改革，不能说这完全没有作用，但由利益所决定，它不可能超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界。所以，政府转型要成功，须有利益相关方（企业、行业协会、消费者）和利益超脱方（专家、社会公众、舆论媒介）的公共参与和评议，部门自我改革只会流于形式，甚至被既得利益集团扭曲。

　　此外，构建一个与经济发展水平相适应的，包括社会保险、救济、福利、优抚安置和社会互助的综合保障体系，对和谐社会的建设也非常重要。

　　总之，在公共产品增长迟缓，分配不公已成为我国社会突出矛盾的关键时期，扩大政府的公共服务职能，建立社会主义公共服务体制，提供有效的公共产品和公共服务，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会和谐发展的关键举措。中共十六届六中全会指明的方向，让我们对公共治理的和谐充满了期待，对和谐社会的最终建成充满了期待。