中国新闻周刊：深圳：试破土地使用权困局

　　土地使用权70年大限越来越受到人们关注。而在深圳，20年为限的商业用地已经陆续到期。深圳的解决之道，或可为立法者借鉴

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　8月底，全国人大常委会第五次审议《物权法（草案）》，土地使用权的70年之限再次成为社会热议的焦点。草案规定，建设用地使用权的期间届满，使用权人可以申请续期，除因公共利益需要收回土地外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金。

　　1998年房产改革全面铺开之后，越来越多的居民自购住房，70年后土地使用权何去何从，出让金如何交纳，让中国人担心起来。

　　而在大陆最南端的深圳特区，2002年以来，由于原有商业用地的20年使用权开始陆续到期，担心已成现实。到了2005年，深圳中鸿地产水库分行索性在灯箱广告上的业务范围多加了一项：“历史遗留问题”。由于毗邻罗湖区房地产权登记中心，这6个字正在成为这家地产公司的主营业务之一。

　　土地期限之乱

　　在深圳市罗湖区人民南路国商大厦的物业管理处，一幅邓小平俯瞰国贸大厦工地的宽幅照片挂在墙上，照片上的时间为1984年1月24日，时任广东省委书记的任仲夷在旁陪同。国商大厦物业管理处主任黄少平介绍说，21层的国商大厦是当时深圳最高的建筑。邓公当时所在的地点，就是国商大厦的顶层天台。

　　1980年开始建设的国商大厦也是全国第一栋商用写字楼。最高峰时，每平方米的月租金超过万元，是目前的6倍以上。

　　惟其最早，也带来了一系列“历史遗留问题”。

　　1981年，国商大厦接近竣工，开始向外界卖屋。有资格购买国商写字间的，需持有外国或港澳台护照；大陆人士非单位名义不得购买。相应地，支付货币为港币。由于在改革开放初期，内地单位出手寥寥，国商大厦9成以上旺铺被港澳居民抢购一空，如今年过五旬的方光善就在其中。

　　持新加坡护照的方光善在国商大厦拥有3处旺铺。购买房屋之前，方光善得知，国商大厦的土地使用权为20年。与家人商量，大哥表示反对，理由很简单：20年后怎么办？

　　“20年后的事情20年后再说。”在方光善看来，抓住特区商机才是最重要的。

　　尽管如此，方还是对大陆的土地政策进行了一番研究。他发现，深圳之外的整个大陆根本没有土地使用年限的规定。他找到1981年11月通过的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，其中这样写着：客商使用土地的年限，根据经营项目投资额和实际需要确定，最长使用年限为：工业用地30年；商业（包括餐馆）用地20年，商品住宅用地50年；教育、科学技术、医疗卫生用地50年；旅游事业用地30年；种植业、畜牧业、养殖业用地20年。

　　1980年就已动工的国商大厦在1981年才迎来土地年限使用规定，显然是属于“补票”，但方光善在25年后仍然很赞赏最初的改革者：“这可是要担风险的”。

　　方很快按照《深圳经济特区土地管理暂行规定》办理了房屋产权手续。他的3处旺铺，土地使用年限被定格在了20年，也就是说，到2001年12月31日为止。

　　日子久了，方逐渐听说，国商大厦的写字间，有业主将土地使用年限办成了30年，还有40年、50年的。时至今日，他仍然没有搞懂其中的原因。去问已经成为老朋友的物业管理处工作人员邹炳祥，邹也搞不懂，只是向他证实，确实有不少业主办理了更长年限的土地使用权。方光善又问，国商大厦每一处都是写字间，怎么出现同楼同性质不同年限的状况？邹说，你最好还是去问政府。

　　出乎意料的是，政府里也没有几个人懂。罗湖区房地产权登记中心主任谢建良告诉记者，同楼不同年现象确实存在，更极端的，则是同屋不同年。在罗湖区东门地区，一些公务员在分得福利房后，又购买了隔壁的商品房，装修时将两房打通为一处居所。按照《深圳市房产改革规定》，福利房土地使用年限为50年，而在全国范围内，商品房土地使用年限为70年。

　　至于何以出现同楼不同年甚至同屋不同年的状况，谢建良表示，他只是部分了解。能够将“历史遗留问题”说清楚的，深圳国土系统只有区区三五人。

　　双重标准

　　转眼之间，方光善就已经迎来了土地使用年限到期的时刻。2002年年初，方光善前往深圳市国土资源和房产管理局地政处问询。工作人员告诉他，解决之道是补交地价，每平方米3000元人民币。方的3处写字间，均为66平方米，也就是说，每处写字间要补交20万的地价。如果不交，政府可以收回当时的行政划拨用地，对地上建筑物进行折旧赔偿。

　　作为精明的商人，方光善转身就走，理由是“太贵了”！他想，土地不是我的了，但房子还是我的，政府总不能在保留国商大厦的同时单独拆掉我的3处写字间吧？

　　国商大厦的200余位业主中，绝大多数抱有和方光善相同的念头。时至今日，国商大厦物业管理处的工作人员告诉本刊，超过八成的业主没有补交地价。

　　两年后，两个偶然的原因让方光善改变了想法。第一，他要将国商大厦3处房产中的两处转给家人，而拖欠地价，房产无法转让；第二，2004年，深圳市政府73号文件《深圳市到期房地产续期若干规定》中，对补交地价标准重新进行了划定。补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，实交地价一次性交付。按照这一标准，每处房产补交的地价仅为56000元。于是，方痛快地补交了两处房屋的地价。

　　并不是每个业主都具备方的精明。两位退休的香港女教师，在2002年伊始就补交了地价，66平方米的房屋共补交20万元人民币。与方光善的56000元相比，女教师显然亏了。

　　不过，方光善很快得知，两位女教师补交了20万地价后，土地使用年限延长了50年，到2051年为止，而方的两处房屋土地使用年限只延长了30年，到2031年为止。方在政府部门得到的答复是，2004年前执行的是旧政策，2004年后执行的是新政策。在接受本刊采访时，罗湖区房地产权登记中心主任谢建良和深圳市国土资源和房产管理局地政处副处长潘斌均表示对新旧政策出台的缘由不甚了解。

　　罗湖区房地产权登记中心登记二科的一位工作人员说，这是改革开放20多年来深圳的土地管理政策几经变更造成的。同楼不同年的状况也让他们啼笑皆非。中心领导也几次开会研究此事，“但也只能把情况上报”。谢建良告诉本刊，罗湖区毗邻香港，开发最早，土地使用年限到期的历史遗留问题也最多。据本刊了解，1980～1987年间，深圳市共划批土地73平方公里，也就是说，这是目前已经或即将到期的土地面积之和。

　　期限之乱解密

　　几经周折，深圳市国土资源和房产管理局地政和监察分局副局长罗演广接受了本刊的采访，让人一头雾水的深圳土地到期谜团被逐一解开。罗本人曾在历史遗留问题最多的罗湖区工作多年，还是土地使用权到期新政策——2004年《深圳市到期房屋续期若干规定》的主要起草人。

　　深圳最早的商用建筑，比如国商大厦、寰宇大酒店、鸿图大酒店等物业的土地使用权限在2001年前后陆续到期。这些港人投资较多的物业，均属行政划拨用地。时至今日，行政划拨用地也无土地使用年限一说，国家对此有随时收回的权力。但在改革开放初期的深圳，却闯出了一条路：给行政划拨商业用地以20年的土地使用权。

　　1988年，《深圳经济特区住房改革方案》规定，住房的土地使用期限为50年，新房从该住宅竣工后第一户入住时算起，老房以1989年1月1日算起。同年，《深圳经济特区土地管理条例》通过后，《深圳经济特区土地管理暂行规定》同时废止。但是，新条例中却没有对原已存在的行政划拨用地及历史用地的土地使用年限做出规定。意识到漏洞之后，深圳市国土局深规土地（1990）46号文《关于房地产登记发证计算土地使用年限的通知》重新规定了土地使用年限，其中基本沿用暂行规定。

　　1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用协议出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合开发、其他用地50年。

　　在年限上，国务院的规定与深圳最早的规定有着很大的不同，而深圳不同历史时期的不同文件所做出的规定亦有不同。以上两种原因，导致国商大厦的业主在不同时间段、依照不同政策进行的房屋产权登记结果各自不同。罗演广说，严重的甚至同一栋楼内的房子多达十余种土地使用年限。

　　仍以国商大厦为例，补交地价时的土地用途和大厦建成初期也有了很大的不同。当时，国商大厦属商业用地，现在则按照国务院规定算作综合开发用地（因为除了商用，还有办公）。这样，综合用地与深圳商业用地之间就存在了30年的差异。在旧政策下，通过补交地价，土地使用权重新办理，前述两位香港女教师获得了综合开发土地50年的使用权；在新政策下，方光善只获得了50-20＝30年的延续使用权。若以单价而论，方光善的28元/平方米·年仍然远远低于女教师的60元/平方米·年。

　　深圳新政策下，土地使用年限统一为补足深圳规定与国家规定的年限之差。比如，商用土地可续期20年，计算公式为40年（国家规定）－20年（深圳规定）＝20年。

　　深圳模板？

　　在私下的一次接触中，深圳市国土资源和房产管理局一位科长在回应记者问询土地到期问题时脱口而出：补地价！缺多少补多少。

　　时至今日，在当地国土系统，这种直来直去思维的公务员并不在少数。2002～2004两年间，深圳市国土系统按照这一思路，以市场地价为标准，实行100％补地价的模式。前述两位香港女教师因此成为牺牲品。

　　就在那两年间，罗演广从罗湖区国土局上调到市局地政处任副处长，草拟了《深圳到期房地产延期问题及对策》一文，先获得市国土局局长的支持，又获得时任深圳市长于幼军的肯定。在2004年出台的新政策——《深圳市到期房屋续期若干规定》中，应补交地价打了3.5折。

　　打折的理由如下：第一,用地者已经在土地上进行了一定投入，相当于支出了部分地价。第二,行政划拨用地受益者大多为国有企业，在企业改制之前已向国家缴纳了利润，承担了本不属于企业承担的社会义务和政治任务。这些利润，实际上包含了地价的成分。以深房集团下属的东方百货和南洋大酒店两个项目为例，在深房改制前，共向政府缴纳了1.68亿元利润，假使当时政府要求土地一定要出让使用，他们实际上已经缴清了地价。第三,这些房子大多是旧房，受到结构、质量、环境的限制（例如，国商大厦甚至没有停车场），房地产价值是不断下降的。

　　按照罗演广给出的复杂公式计算，应补交地价可打4.5折。但是，考虑到建筑物的寿命、政府的历史责任、业主实际占有等因素，经过市政府批准，最终的应补交地价定在了3.5折。

　　地价的收取方式也有衡量。由于一次性收取地价等于提前攫取企业后数十年的利润，历史上，香港曾在1973年爆发大规模示威游行，最终令香港政府通过了《官地租赁条例》。其中规定，凡官地期满可续期者，届满时续期不补地价，按应课差饷租值的3％交纳官地租金。其性质，类似于目前深圳实行的土地使用费制度，深圳土地使用费按年收取，总和低于应补交地价。

　　据罗演广介绍，在一次性补交地价之外，按年收取土地使用费是深圳解决土地到期问题的第二种方式。采取这种方式，除了法理逻辑上的考虑，现实状况也是推出这一制度的原因之一。以深圳环宇宾馆为例，其延期应补交地价为1.65亿元，让一个年利润不过158万的企业提前数十年交出自己的利润，不仅情理不通，事实上也无法做到。

　　但是，一次性补交地价的办法仍然是主流。在深圳国土系统内部，2002年以来，关于100％收取地价还是35％收取地价的争论就一直没有平息。新政策出台后，仍有官员认为这一规定让利太多。而在未来，深圳的土地使用费有望与地价挂钩，即，土地使用费总和等于地价。实现这一步，还需要时间。

　　内地多数地方尽管没有深圳规定与中央规定的差异，但土地使用权70年大限之后何去何从，让法律政策的起草者和每一个中国人头痛。仿效香港和深圳逐年续费的方式，政府适当让利，或许正是内地土地使用权到期的解决之道。