从实践来看，公关服务的范围取决于社会成员的公共需求，包括社会保障、公共教育、新鲜空气、没有污染的自来水、清洁的卫生环境、有效的疾病预防网络，必需的电力、燃气，优质的电视、电信和邮政服务，便利的交通设施，以及充足的文化、体育、娱乐等非经营性设施，等等。为了更加清晰地认识这类需求的性质，并客观地把握公共服务职能的界限，经济学家创立了公共物品理论。1954年，美国经济学家萨缪尔森归纳了公共物品在消费中的两个本质特征：一是非排他性，二是非竞争性。这个归纳成为公共物品的经典定义。

　　由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的特殊公共消费，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其作了重要修补。他在1965年提出了准公共物品（又称非纯粹公共物品或混合公共物品）理论，认为这类准公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，而不能同时满足萨缪尔森所提出的两个条件。

　　公共物品理论为人们认识政府的公共职能提供了重要工具。根据萨缪尔森的理论，人们知道社会秩序、市场秩序、法律制度、环境保护、传染病防治之类的公共需求属于比较纯粹的公共物品，其消费和享用上的非竞争性和非排他性，决定了它们的提供主要依赖于政府。而根据布坎南的理论，人们知道森林牧草、饮用和灌溉水之类的公共资源性物品，以及道路、港口、桥梁、公园、公共文体娱乐设施之类的公共工具性设施，属于不纯粹的公共物品。从理论上讲，公共资源性物品不具有排他性而具有一定的竞争性，而公共工具性物品具有一定的排他性而不具有竞争性，因而它们被归类为“准公共物品”或“混合性公共物品”。这就为政府等公共组织认识自己的角色，以及针对不同的公共物品供应采取相应的管理方式，提供了依据。

　　然而，实际情况却显示，到公共选择学派为止的公共物品理论在面对另外一类生产和消费时，仍然存在涵盖的不完全性和解释的不充分性。比如，与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。根据日常消费经验来看，它们和吃饭、穿衣、住房一样，是既具有竞争性又具有排他性的私人需求和私人物品。因此，早在1874年，法国的蒲鲁东就提出国家的铁路运输事业“私营”要比“公营”好的主张。而上世纪80年代以来，一些发达国家掀起了电信、铁路等公用事业民营化的浪潮。但是，这种民营化进行得既不顺利，又难以取得预期效果，一个普遍的问题是价格不断上涨，而服务质量却没有提高甚至下降。

　　为什么这类具有私人需求性质的服务在交给市场后，不能取得与普通私人物品等同的效果呢？这根源于它们的特殊属性。自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等属于网络性经营产业，同时具有非同一般的规模经济效应。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复以及固定成本高、沉淀性大的特点，而一旦建成后，市场供应量越大，平均成本就越低，也就是具有自然垄断性。比如，自来水供应网络在建设时需要投入大量固定成本，但建成以后，在一定的服务容量范围内每增加一家用户的成本是微不足道的，而基础设施投资的“沉淀性”则自然构成了同行进入市场的壁垒。于是，这种产业就使自己的服务和产品具有了一种天然的特殊性，即市场的弱竞争性和消费的弱选择性。

　　在市场上，消费者的利益主要是依靠生产商之间的平等竞争和消费者的自由选择来实现和维护的。如果一种产品因为自然因素而排斥市场竞争和市场选择的话，那么，把它完全交给市场，显然就会损害消费者的利益。因此，对这类市场的弱竞争性和消费的弱选择性的私人消费品，政府也必须将其生产与供应列入自己的公共服务范围当中，通过适度介入来保证广大消费者的利益。