来源：[中华环境公众信息网]

　　中国的资源问题和环境问题是密切相关的，从中国中长期经济发展的各种情景来看，在经济持续快速增长的过程中，加强资源节约，控制资源消耗的过快增长，是我们有效控制环境污染和生态破坏的重要前提条件。否则，我们保护环境的诸多努力都会被抵消。因此，国家在十一五规划纲要中是把建设资源节约型、环境友好型社会的战略措施结合起来加以规定的。

　　（一）第十届全国人大四次会议通过的“中华人民共和国国民经济和社会发展规划纲要”，明确提出了落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会的战略目标和政策措施。

　　建设资源节约型、环境友好型社会，既是继承和发扬中华民族优秀文化传统的伟大创举，更是汲取世界可持续发展新理念的实践行动。近年来中国经济快速发展、资源消耗剧增、环境污染恶化的现实，更有力地证明了传统的工业化和城市化道路在中国是难以长期为继的。“十五”期间，能源资源消耗明显加快，原煤累计消耗比“九五”增加了20亿吨，石油增加了近4亿吨，钢、有色金属、水泥、纸及纸浆等主要工业品的累计产量大多超过“八五”和“九五”之和。也就是说，近五年原材料的生产和消耗相当于过去十年的总和，其对环境带来的影响和冲击，是过去历史上从未有过的。同一时期，我国主要污染物排放出现反弹，有的指标不降反升，有的指标小幅下降，有的指标高位徘徊。两个主要指标：一个是二氧化硫排放量，2005年比2000年增加了27%，总量达到2549万吨；一个是化学需氧量排放量，2005年比2000年仅减少2%，但比2004年增加了5%，总量达到1414万吨。这两个指标均位居世界第一，未能完成“十五”计划削减10%的控制目标。如果继续保持这样的资源消耗和环境污染态势，中国的生态环境何以承受呢？

　　为了使建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标和任务落到实处，成为政府、企业和公众都参与的广泛社会行动，我认为必须抓好以下几个关键环节：

　　第一、要把资源节约和环境保护的重要指标列为考核各级政府及主要负责人政绩的重要内容之一，促使其在政府决策的源头就去积极协调好经济社会发展和资源环境保护的关系。事实表明，政府决策失误对资源环境造成的影响是资源环境管理部门的任何行动都难以弥补的，协调经济社会发展和环境保护的工作也不是资源环保部门所能承担起来的。国务院在加强环境保护的决定中明确规定，地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。为使这一规定落实到位，必须通过必要的考核机制使各级政府主要负责人和综合经济部门承担起协调经济社会发展和环境保护的公共管理职责来。

　　第二、要积极建立有利于资源节约、环境保护的法律和政策环境，改变自然资源无偿或者低价使用的局面。我们不能一边说要建设资源节约型、环境友好型社会，一边又通过自然资源无偿或者低价使用变相鼓励人们滥用资源，破坏环境。当前，应加快建立有关自然资源有偿使用机制和价格形成机制，探索建立环境保护和生态恢复的经济补偿机制，培育和规范环境保护基础设施建设和运营的市场机制，研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”体系。目前，国家已经启动了有关自然资源有偿使用和价格机制的改革工作，希望这一改革有序进行下去，并逐步纳入到有关法律的规定中去。

　　第三、要进一步强化企业在资源节约、环境保护方面的社会责任。要逐步修改各项资源环境保护法律，强化企业资源环境保护的法律责任，解决“违法成本低、执法成本高”和“守法吃亏违法占便宜”的突出问题，真正形成鼓励企业遵守资源环境保护法律的社会环境。同时，要逐步建立和完善有关清洁生产和循环经济的法律制度，使企业从资源开采到产品使用和废弃物处理的整个过程，都承担起相应的法律责任。

　　第四、扩大公众参与资源节约和环境保护。目前，公众和舆论监督在我国资源环境保护一些领域已经发挥显著作用，成为政府、市场之外保护资源环境的重要社会调控机制，成为环境保护不断前进的重要力量源泉。为了更好地发挥公众参与资源环境保护的积极性，国家应当为公众参与资源环境保护创造良好的法律和政策环境：要逐步完善有关公民资源环境权的法律规定，保障公民能够有效行使健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利；进一步公开资源环境状况和资源环境决策信息，完善公众参与各种资源环境决策的法律制度和程序，完善相关民事、行政诉讼和民事、行政赔偿的制度和程序；鼓励和引导民间组织和社区组织合法地开展各种资源环境保护社会监督和公益活动；进一步开展各种形式的资源环境宣传和教育活动，增强全社会的资源环境保护意识，形成健康文明的社会文化氛围。

　　（二）建设资源节约型社会、环境友好型社会是我国现代化建设的一个长期战略目标，我们必须踏踏实实，一步一个脚印前进。当前，我们应当明确地认识到，国家十一五规划纲要确立的有关资源环境的约束性目标，是近期我国建设资源节约型、环境友好型社会最基本的几项目标和任务。实现这些目标，是我们建设资源节约型、环境友好型社会必须跨出的关键一步。因此，我们应当把如何实现规划纲要确立的目标，作为我们探索建设资源节约型、环境友好型社会的一项主要课题认真加以研究，把实现规划纲要确立的目标，作为我们当前建设资源节约型、环境友好型的首要任务努力加以完成。

　　从“十五”期间发展态势来看，我们仍然没有摆脱高代价换取高增长、高增长付出高风险的粗放型经济增长方式。高代价表现为能源资源消耗过快、污染物排放量过大；高风险表现为安全和环境事故频发，事故造成的损害加大。未来10年内，我国仍处于能源资源消耗高增长期和环境污染高风险期。在这样的态势下，要完成“十一五”资源节约和环境保护规划目标，任务是十分艰巨的。

　　首先，要把节能节水放在首位，以资源节约促环境保护。在“十一五”规划纲要中，三个约束性指标是紧密相关的：一个是节能指标，到2010年单位国内生产总值能耗降低20%；一个是节水指标，到2010年单位工业增加值用水量降低30%；再一个就是环保指标。就二氧化硫指标而言，如果2010年单位GDP能耗与2005年相当，则意味着当年总能耗将达到37亿吨标煤，要比控制目标多用7亿吨标煤，相当于新增原煤10亿吨左右，新增二氧化硫1600万吨。在这种情况下，要完成二氧化硫排放量削减10%的目标，几乎是不可能的。就化学需氧量指标而言，如果2010年单位工业增加值用水量与2005年相当，则意味着当年工业废水排放量将达到310亿吨，大约比控制目标多排放50亿吨废水。在这种情况下，要完成化学需氧量排放量削减10%的目标，也难乎其难。由此可见，建设环境友好型社会，首先必须建立资源节约型社会。也就是说，要完成“十一五”环境保护的规划目标，前提条件是必须完成节能节水指标，否则，环境保护目标就有可能落空。因此，应把节能节水与环境保护措施有机结合起来，实行统筹规划，同步实施，统一考核，以资源节约促环境保护，以提高能源资源利用效率为突破口，全面带动污染防治工作。

　　第二、认真做好投资规划，加快还清环保欠帐。“十五”期间，我国经济增长年均10%左右，为此付出了二氧化硫排放量增长27%的环境代价。那么，“十一五”期间，我们能否以1%左右的经济代价，换取主要污染物排放量减少10%的环境改善呢。也就是说，我们能否拿出占GDP比重1%左右的投资，用于治理环境污染、改善环境状况呢。据环保总局测算，“十一五”期间，我国污染治理投资总需求1.4万亿元，平均每年需求2800亿元，占GDP比重1%略多一点。这个投入规模是控制污染增长、遏制环境恶化所必需的。为控制二氧化硫和化学需氧量两个主要污染物排放指标，“十一五”期间需投资4300多亿元，这在很大程度上是为“九五”、“十五”期间的环保欠帐还债。“十五”时期，“三河三湖”等重点流域治理项目仅完成65%，投资仅完成53%；“两控区”治理项目也只完成54%。“十一五”期间，除了控制新增污染物排放外，还必须对“十五”期间的环保欠帐还债，这就需要一个比较大的污染治理投入。如果这个投入不能落实，我们就有可能重蹈“十五”期间环境保护的覆辙。

　　第三、建立多元化环保投资渠道，确保投入到位。 “十一五”期间，要确保环保投入到位，就必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。一是应继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度。1998年以来，环境建设步伐明显加快，在很大程度上得益于国债资金的投放。据统计，1998-2004年7年间，国家安排了581亿元的国债资金，拉动了1927亿元的投资规模，支持了1200多个污水处理项目的建设。“十一五”期间，环保投入要继续发挥国债资金的主渠道作用，投资力度不能因国债发行规模的减少而减弱，相反，应进一步扩大。二是应完善现有的污染处理收费机制。目前，全国尚有150个城市没有开征污水处理费，已开征污水处理费的城市普遍存在收费标准低、征缴率低的问题。全国约有1/4开征污水处理费的城市收费标准每立方米不足0.3元，不能满足需要。建议“十一五”期间全国平均收费标准，逐步达到每立方米0.8元的水平，并将此作为国债支持的前提条件。燃煤电厂要解决老电厂的脱硫电价问题，尽快落实电价中每度电提高0.015元用于脱硫设施的建设和运行等政策措施。三是研究探索建立环境容量有偿使用制度。逐步建立基于环境容量的总量控制制度，在摸清各区域流域环境容量的基础上，确定该地区的排污总量，并确立初始排污权。对排污权的获得由过去的无偿使用变为有偿使用，探索通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者，所得的排污权出让金统一用于污染治理。同时，有条件的地方，逐步推广排污权交易，使企业从减排污染物中获利。四是加快推进环境建设的市场化进程。引入竞争机制，加快推进城市污水处理、垃圾处理等单位的改制工作，鼓励社会资金、外资参与城镇供水、污水处理、垃圾处理设施的建设和运营，实现投资主体多元化。继续推行环境公共设施的特许经营制度，通过招标确定特许经营的主体。同时，根据污水和垃圾处理设施建设低风险、长周期、大需求的投资特点，研究开发与之相适应的金融工具，如信托基金、企业债券、市政债券等。

　　第四、确立投资重点，提高环保投资效益。当前，在环境基础设施建设中，一方面存在投入不足的问题，另一方面也存在着环保投资效益未能充分发挥的问题。就城市污水处理厂而言，目前全国的运行负荷率平均不到65%，总体上仍有35%以上的设施处理能力未能得到利用，其中有20多个城市的运行负荷率甚至小于30%。2004年，全国污水处理能力相对于2000年提高两倍多，但全年污水处理量仅同比增长43%，处理设施能力没有得到很好发挥。其主要原因：一是管网建设滞后不配套，致使有的污水处理厂建成三年，仍未能投入正常运行；二是污水处理设施运行经费没有保障；三是一些污水处理厂设计规模偏大，过度超前，造成设施能力部分闲置。“十一五”期间，要把管网建设作为环境基础设施建设的重中之重，作为国债资金的投资重点，使有限的环保投资能够发挥最大的效益。据测算，“十一五”时期管网建设投资需求2000多亿元。如果完成上述投资，“十一五”期间城市污水管道总建设规模将达到20万公里，城市污水处理厂运行负荷将达到75%。

　　第五、提高环境监管能力，建立分级管理体制。为保证2010年主要污染物控制目标得以实现，必须下大力气建立一套科学完备的监测体系，以全面准确地反映污染物排放情况。如果监测体系不完备，数据收集不科学，排放计量不准确，那么，完成10%的控制目标就难以确证，甚至有可能陷入“数字游戏”的危险。“十一五”期间国家应加大投资，加快全国环境监测体系建设，全面提升我国环境监察水平，准确掌握我国污染物排放和环境质量的实际状况，使我们对环境家底能够真正做到心中有数。与此同时，要全面提高环境执法和监管能力，理顺中央和地方政府的环保事权，建立环境分级管理体制。中央政府负责环保法律法规和标准的制定，负责全国环境质量的监测和发布，负责跨流域、跨地区污染治理规划的制定，负责中央企业和特大排污企业的监管，负责组织重大环保科技攻关项目等等。地方政府则负责本辖区的环境污染治理，负责地方性环保法规、标准和治理规划的制定，负责本地区环境质量的监测和发布，负责本地区排污企业的监管等。(作者为全国人大环资委主任委员 中华环保联合会副主席)