A、苦恼篇　无车族苦恼：　自行车道日渐窄行人上街像受罪

　　连线市民：市民王先生告诉记者，他很怀念小时候跟爸妈上街的情景。那时南京的路虽然不宽，但是特别好走，即使新街口地区，在节假日也没有出现过现在这种人踢人脚后跟的场面。“那种逛街才叫惬意呢，不慌不忙，悠哉游哉。现在呢，我想到上街就害怕，路越来越窄，有的地方自行车道缩成了羊肠小道，有的干脆把人行道和自行车道合在了一起，路全让给了小汽车，现在逛街简直就跟受罪差不多。”王先生告诉记者。

　　专家解读：

　　东南大学交通学院的张辉、熊娟、陈峻等人认为，近年来，随着私家车数量的剧增，城市原有系统面临前所未有的压力，当城市道路出现拥堵现象时，城市交通规划、设计、建设、管理部门以及政府决策部门的解决交通问题的思路没有从“以人为本”的角度出发，没有充分考虑社会各类群体的利益，致使目前的城市交通至少在以下几个方面公平性问题突出：

　　首先，城市交通规划和管理对行人、非机动车考虑都较少，“以车为本”代替了“以人为本”。规划主导思想是以小汽车交通效率为导向的发展观，把城市道路对机动车的畅通作为城市交通服务水平评价的主要指标；路段上，非机动车道被缩减改为机动车道，非机动车被赶上人行道；交叉路口，信号灯间隔时间是依照提高机动车的通行量要求而设定的，并非为了行人的方便，行人过街时面临着生命危险。这种思路忽略了中国绝大多数非驾车弱势群体对出行安全、便捷的基本需求，有违公平原则。

　　其次，城市道路设施建设资金投入偏向机动车。政府按照习惯性的思路，正在把有限的资金过多地投入到只为私人小汽车增长所需要的城市主干道和高新技术上，而忽略了为大众出行服务的步行、自行车出行和公交出行的设施建设，出现了大部分公共资源为少数人服务的现象，有失公平性。

　　第三，污染者收益大付出的代价却小。2004年，国家环保总局机动车排污监控中心指出“在大城市中，机动车对氮氧化合物污染的贡献率为50%，机动车已经成为我国主要的大气污染源”。城市中的机动车出行方式对环境的负效应，既由使用（受益）者承担，也由非受益者和社会承担，影响着全体市民的身心健康；而污染者的这种行为在增加了社会成本的同时却并未因此拿出相应的资金来对所造成的污染进行补偿，政府却得为处理交通污染而投入公共资金，对其他社会人群的损害更是没有防治和补贴措施，有失公平性。

　　对策：

　　决策与建设引入公平机制

　　专家认为，应从四个方面着手加强公平性建设。

　　第一，在城市交通规划，决策中引入公平机制，避免利益集团的逻辑决定一切，从而体现社会群体的共同利益。

　　第二，在城市交通基础设施设计、建设中引入公平理念。如在城市中心区，商业性用地聚集了大量人流，建设道路的功能应当倾向于为步行交通、自行车交通和公共交通服务，给予大部分道路资源，因为这些出行方式服务于大多数人群。重视慢行系统的建设，净化步行空间。既然占城市人口少数的有车族有其专用的出行空间，占绝大多数的人群的出行也应当有自己的专用空间，以改善目前他们出行的恶劣状况。

　　第三，提供多层次、高质量的公交服务。公共交通与私人机动化工具相比具有节约能源和道路资源、减少环境污染等优点。大力发展公共交通，为城市大多数人提供低成本，方便的机动化出行方式，满足城市内较长距离的出行需求。

　　第四，以社会公平为出发点管理城市交通设施。科学管理城市交通设施，关注弱势群体。完善有关交通管理手段逐步为社会弱者出行提供便利，切实保障他们的合法权益，满足其合理的交通需求，使所有人都有一个公平的出行发展环境。郊区人苦恼：　公交线路特别少　半天一辆烦煞人

　　连线市民：家住城南景明佳园附近的李先生告诉记者，景明佳园集中了雨花台、建邺、秦淮、鼓楼的3000拆迁户、1万左右人口，都属于低收入阶层。以前景明佳园只有新城巴士105路车经过，从江宁大学城经中华门再转过来，但由于郊区线密度稀、间隔大，要等老半天才能等到一趟，居民们意见很大。

　　去年11月，政府部门总算在景明佳园建了个站，将通往鼓楼、新街口的46路车延伸到了这里，此外，还增加了分别通往河西和城东的61路和99路。但即使如此，与城里密集的公交线路相比，这里的出行仍然很不方便。

　　专家解读：

　　中国城市规划设计研究院李长波在会上指出，国内众多城市普遍存在“三高”区域的现象，即城市中心部分区域拥有高的公交设施水平、高昂的房子价格和高的机动车拥有率。上述存在的“三高”现象，促成了恶性循环。对策：

　　公共交通规划采取差别化

　　专家认为，应从三个层面来改善这种忽略中低收入阶层的规划。

　　第一，引导和支持“多中心的组团式”的城市发展模式。我国许多城市在扩张过程中出现了中低收入者郊区化现象。这与西方发达国家中产阶级的郊区化是不同的。我国大城市不是普及了小汽车的郊区化，而是自行车和公共汽车为主的郊区化，这使得在交通工具处于劣势的中低收入阶层需要花费更多的时间在通勤出行上，富有阶层则占有城市中心便利公交服务设施。国内许多大城市充分认识到了这种发展模式的弊端，纷纷在城市规划中提出了“多中心的组团式”发展结构，这种城市发展模式利于城市人口和就业的分散布局，也对发展城市公共交通十分有利。（如右图所示，我国的郊区化与国外“多中心的组团式”郊区化的比较）

　　第二，采取差别化的公共交通规划。依据地租理论，强中心的发展模式造成城市地价呈现以市中心为圆心的同心圆式递减。有关学者对北京的研究表明，到市中心的距离每增加1公里，住宅单价下降237.8元。不同居住地段的人群收入水平差异较大，由此导致的机动化水平和对公交服务的需求也不尽相同。这就需要进行差别化的交通规划，结合城市总体规划中确定的中低收入人群住房需求的居住用地布局，提高该地区的线网指标水平，在线网布局上，注重中低收入阶层的通勤出行需求，重点建立与城市公共设施中心、城市就业岗位集中地区的便捷联系，减少“钟摆式”生活的出行时间。改善现有规划中公交枢纽周边土地利用较多布置“非居住用地”的局面，明确公交枢纽附近居住用地的比重。

　　第三，制定政策保障措施，保证交通规划中制定的措施得以落实。首先，在规划编制的要求方面需要明确针对中低收入阶层居住地的公交设施配置水平，在公交设施规划上采取倾斜性的政策。其次，在公交枢纽周边居住用地的布局中，限定户型设计和购买套数，保障中低收入阶层的权益。有车族苦恼：　路上行车就怕堵　停车位置最难寻

　　连线市民：家住南京城东的魏先生告诉记者，成为有车族之后，出行有了更方便的代步工具，但烦恼也随之而来。最让他头疼的就是路堵，其次是停车位难找。他告诉记者，在南京，想从大路上找个小路转弯，是件很困难的事，因为连着大路的小路太少了，想抄近路都抄不起来，一旦堵了，只能眼巴巴地在大路排队等着。双休日想开车到新街口买东西，一想起要转好几圈才能找到一个停车位，痛苦的感觉就油然而生。

　　专家解读：

　　南京市交通规划研究所有限公司钱林波、顾克东两位专家认为，南京老城在城市道路、停车体系和公共交通、慢行交通方面面临着发展瓶颈的问题，亟待优化。

　　首先，道路供需矛盾突出。机动车特别是私家车拥有量的高速增长和使用率的大幅提高，致使高峰时段交通量猛增，然而道路交通设施供应增长速度低于交通需求的增长速度，导致道路饱和度居高不下，车速普遍降低；虽然近几年加快了支路网建设，但支路网的可达性较差的局面并未改变，大量交通量过于集中在主干道上，造成现有道路网系统拥堵程度加剧；近年来，老城与新区之间交通联系需求增长迅速，而老城新区之间的通道建设相对落后，河西、宁南、城东和铁北地区与老城的联系通道早晚高峰多处于超负荷运行状态，已经成为影响城市发展的一个瓶颈。

　　其次，停车位极其紧张。现有住宅合法停车位仅有7168个，而老城居民私家车保有量已达2.5万个，停车位的供应仅能满足不到基本车位需求的1/3，车位供应缺口较大，大量私家车晚间随意停放；公共停车位供需总量基本平衡，但新老建筑之间，繁忙与非繁忙地段之间，车位需求与供应能力差异较大。老公共建筑以及夫子庙、湖南路、太平南路等商业繁华地区，由于交通强度大，停车需求高，停车矛盾比较突出；在老城车位供应总量中，地下与停车楼停车位比例只有38％，而地面停车设施比例占到总停车位的62％，大量的停车位是以占用公共绿地、公共空间为代价的；目前，老城公共建筑的停车设施比例最高，但这类停车设施的泊位使用率却普遍偏低，特别是在夜间，大量的公共建筑停车位得不到充分利用，内部车位空闲，导致严重的停车资源浪费。

　　第三，公交先行困难重重。近年来，在老城道路交通压力日益增大的背景下，城市公共交通面临私人交通工具的竞争和道路拥堵的加剧，地面常规公交受道路运行条件的限制和没有开辟公交专用车道，其运行速度有所下降，准点率难以保证，已经严重影响了公交服务水平的提高；公交基础设施，无论是车辆、场站还是站点等设施都难以满足发展的需要，特别是近几年，老城市政建设规模空前，不少公交站点等设施被征用，港湾式公交站点、公交首末站严重缺乏，而新的公交设施又未得到落实，在一定程度上影响了老城公交服务水平的提高；同时，因路网密度特别是支路网密度不高，局部地区公交站点的覆盖率不高，公交线网密度中心区高，外围区低，这一不利状况应随着支路网的加密而逐步加以改善。

　　第四，步行设施“发育”不全。老城部分干道开口众多，缺乏过街地道或人行天桥，在空间上与机动车和自行车混行，同时在某些路段人行道地面铺装质量较差，造成了步行设施的不完整和不成系统。人行道被其他设施随意挤占而造成步行空间狭小和部分路段的不连续性现象较为普遍；由于停车配建不足或者被挪作他用，造成自行车“停车难、停车乱”的状况，同时，多数公交站点和地铁站点附近缺乏专门的自行车停车设施，使得自行车与公交、地铁的换乘不便。对策：

　　公共交通系统优先发展

　　以上的现状，主要是由于老城地区发展空间受限，可开发的道路和停车资源太少，以及交通强度要求过高等原因造成的。从未来的发展趋势看，随着机动车保有量的强劲增长，老城的拥堵区域将进一步扩大，老城新区通道交通瓶颈将更为突出，停车难的问题也将日益凸显。对此，钱林波等提出了几个基本的对策。

　　第一，改善道路网结构，增加路网规模和通道。老城道路网结构建设应当满足小汽车进入家庭适度使用的道路容量要求，调整道路网络结构。完善快速道路系统，提高城市支路网的密度，因地制宜规划布置老城道路横断面。

　　第二，严格停车配建，加大停车设施用地和管理力度。制定与动态政策相协调的老城区停车政策和策略。不断改善老城区公共停车系统，优化老城区停车配建系统，形成路上、路外停车设施互为补充的停车供应系统，逐步实行老城区车辆停放的平衡和有序。

　　第三，优先发展公共交通系统，改善公共交通服务。坚持公共交通优先发展政策，优先发展轨道交通和快速巴士系统，引导居民交通方式选择，降低小汽车的使用，减少机动车的使用量，改善城市空气品质，保持老城区的道路交通服务水平。

　　第四，改善自行车交通设施，构建和谐交通体系。有步骤地分离自行车和小汽车的交通：结合老城支路网改造建设，逐步分离老城主干道自行车交通；改善中心地区自行车停车设施和管理水平；提高自行车网络的服务水平和优先通行。

　　第五，建设“以人为本”步行交通系统，提高步行交通的可行性。为步行者提供空气污染小、噪音污染小和人车交通冲突较少的、舒适的步行环境。B、答疑篇　公交优先存在六大误区

　　观点：公交优先就是对公交公司的优先，公交公司改制了，也是经营性公司，应该走向市场，用市场竞争的办法来解决城市公共交通问题；设置公交车专用道就是公交优先，不设置公交车专用道就不是优先；在地铁线路同一地面道路上，开辟公交车专道，增加公交线路、班次，与地铁开展竞争；公交优先就是路权应该是公交的；公交优先就是公交车应该一路绿灯。

　　专家解读：

　　南京市规划局赵晶夫副局长认为，公交优先存在六大误区，在发展过程中，应着力避开。

　　误区一：公交优先就是把公交公司改制，用市场竞争的办法来解决城市公共交通问题。在这种认识误区的环境中，公交优先成了口号，没有把公交优先的实质内容落到实处。实际上，对公交优先，对公交的投入，就是对老百姓的优先，就是对老百姓的投入，就是对城市的投入。如同政府投入市民广场建设、河道整治建设一样，让市民得到城市环境改善上的实惠。

　　误区二：设置公交车专用道就是公交优先，否则就不是。设置公交车专用道是有条件的，在双向2个车道上设置专用车道行吗？在双向4个车道上分别设置专用道，就等于是社会车辆单向只有一个车行道。这种脱离实际的优先，是在公交优先和道路资源最大化上没有找到平衡点，道路这一城市最大的交通国有资产，必须在道路资源以及社会效益的最大化之后，才能做出抉择。

　　误区三：城市公交优先缺乏长远发展战略，一年一个优先目标，迎接一个会议提出一个优先目标，有些新工业开发区根本没有乘客，为了公交覆盖上的要求，也开辟公交，这些覆盖工程、保障工程、密度工程极大地影响了公交长远规划的落实和实施。由于这些站点设置得不科学，不仅是公交运营巨大的亏损，而且长远的、必要的公共设施却严重不足，影响城市公交优先的可持续发展。

　　误区四：在改革开放之初市场还没有发育时，曾提出过限制私人小汽车发展，鼓励补贴自行车发展，扶持公共交通发展。但是到了市场经历了20多年培育发展的今天、一些人居然排斥对多元交通资源进行整合与联动和利用，就连花巨额投资兴建的地铁也想拒之门外。如在已建地铁线路上客流不足的情况下，理应吸引客流发挥地铁的作用，现在反而提出在地铁线路同一地面道路上，开辟公交车专道，增加公交线路、班次，与地铁开展竞争。这种排斥多元交通式的自己优先是可怕的严重误区。

　　误区五：公交优先就是路权应该是公交的。公交是城市出行量最大的交通工具，也是一种公共资源，因此，公交在运行时就应该相互礼让，避免由于争先而造成堵塞或交通事故，现在有一种很错误的优先，就是公交资源私权化，很多人在使用公交资源时都有意地强调他在使用，强调他的使用权，对他人的排斥很强烈。开公交车的驾驶员随意并线、调头、压黄线、反向行驶、闯红灯都是一副理所当然的模样，好像就应该优先，而乘公交车的人认为这些都属正常的事。

　　误区六：公交优先就是公交车应该一路绿灯。现在有些人认为：“公交优先就是公交车一路要绿灯通行这才是优先”。如果只对公交车一路绿灯，那么对于其他车辆，对于左转、右转车辆都会有一定的影响。而这种影响要求有相应的配时和先进技术设备的支撑。因此，一路能否绿灯是决定城市路网通行能力的关键，一路绿灯的通行能力必须与路口路段通行能力相匹配，不然将制约整个道路网的通行能力。

　　对策：

　　公交定期享受补偿

　　对于公交优先中存在的误区，赵晶夫提出如下对策。

　　对策一：整合城市交通行政管理部门。目前的城市交通管理体制是由交通、城建、市政、公安等部门对城市交通实施交叉管理的传统管理模式。这种管理模式职能交叉、政出多门、行政成本高。这些行政管理部门的整合将是最终的趋势，也是城市交通行政管理体制改革的方向，但针对近期现行交通管理面临的挑战，公交公司与地铁公司能否合并？充分体现设施资源整合化、运输系统集约化以及服务方式多元化的原则，促进城市内外交通融合、城乡交通融合、轨道交通与地面交通融合、公共交通与个体交通融合，构筑一体的客货运服务体系。

　　对策二：建立统一、稳定、高层次的公交优先决策机构。由于体制的原因，各部门都从本部门的角度出发去研究公交优先的发展战略。为了达到本部门的利益，找几个人就开专家咨询会、评审会、审查会，致使当前会议太多、专家太散、纪要太滥,使得公交优先重大工程建设安排缺乏科学和统筹计划。因此，急需成立一个统一、稳定、高层次的公交优先决策机构，这个机构应.是一个代表政府行使城市交通综合决策管理职能的机构，负责评审公交优先发展的重大问题，为政府决策提供依据，监督并保证城市公交优先发展中重大问题的实施和完善。

　　对策三：政府在政策上给予公交优先支持。城市交通能否优先，取决于城市政府在政策上是否给予公交优先。一是提供财政支持。要对综合换乘枢纽、场站建设以及车辆和设施装备的配置、新增更新给予资金和政策扶持；二是规范补贴制度。对公交实行经济补贴、补偿政策，建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对公交企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等）和完成政府指令性任务增加的支出，定期进行专项经济补偿。三是调整客运价格。发挥客运价格导向和杠杆作用，继续保持低票价和低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公交工具的利用率；四是实行用地划拨。城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，可以用划拨方式供地，不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。

　　对策四：公交优先的本质是对城市居民的优先，对居民的优先就应该是居民承认公交确实优先。现在居民不乘坐公交是无奈的选择，如果公交能满足居民的要求，居民愿意坐公交，那么公交就是真正意义上的优先，要做到这一点，首先，公交公司必须服务优先；其次，运行优质；第三，乘坐优雅；第四，价格优先。