依法治官 依法治权 聚焦行政执法责任制

　　专家研讨城管困境：城管执法不能脱离国情

　　本报记者 王亦君

　　“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强，这一事件以非常极端的方式迫使公众思考，我们究竟需要什么样的城市管理方式？城管队员和小摊贩的冲突为何愈演愈烈？那些被清扫出市场的下岗职工、失地农民的出路在哪里？”10月31日下午，在全国律协宪法与人权专业委员会、北京市义派律师事务所举办的“城市治理与和谐社会研讨会”上，贺卫方、郑也夫、李楯、周汉华等法学家和社会学家，发出了这样的呼声。

　　伴随着今年8月11日发生的北京市首位城管队员因公殉职事件，城管和小商贩的暴力冲突又一次进入公众视野，一方面，频频被媒体曝光的城管野蛮执法愈演愈烈，招致了越来越多的痛恨，一方面，群众暴力抗法越来越激烈，场面越来越触目惊心。

　　中国城管到底是干什么的？他们的权力来自哪里？这支队伍和小摊贩的冲突为何不断升级？

　　城管因何产生

　　1984年进入北京市容监察大队，现任北京市海淀区城管大队队长的尹肇江回忆说，1995年，北京市集贸市场的总数已达1125个，达到历史最高点。很多市场依托河边、路边、墙边迅速形成，同时还有数以万计的零散商贩在沿街叫卖，也就是从这一年开始，北京市开始了对“三边”市场的整顿，工商部门不再审批“马路市场”。

　　北京市社会科学院管理研究所所长、北京市城市管理综合行政执法局特聘的监督员张耘介绍说，1996年前后，在北京城中，小商贩突然像雨后春笋一样冒了出来。此时，工商、卫生、环保、交通等行政部门，各自进行行政执法，职能交叉，效率低下。“

　　为了适应这种情况，新的法规不断出现，“每出台一个新法规，就可能要成立一个新部门来执行。”张耘说，这就是当时广为流传的“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象。

　　曾经参与过我国多部行政法律起草的国家行政学院教授应松年告诉记者，上个世纪90年代中后期以来，由于我国政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门，在实践中造成了制定一部法律法规，就设置一支执法队伍。在制定行政处罚法时，据有关调查，在一些地方，实施行政处罚的队伍超过100支，行政执法队伍臃肿，执法扰民现象严重，也造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，效率低下，甚至滋生腐败。正是针对这种情况，经过反复研究论证，1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，第16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

　　“这是我国城管队伍建立的最基本的法律依据。”应松年说。

　　1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城管队伍，截至2002年8月，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的试点。国务院2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。截至目前，除了经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个城市开展此项工作。据初步统计，我国的城管队伍已经发展到几十万人。

　　在应松年看来，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权工作是有充分法律依据的，应当坚持下去，走过了近10年的中国城管，改变了以往行政执法队伍要挂靠一个专业部门的做法，在现有机构没有做大幅度调整，职能没有进行大规模转移的情况下，推动了行政管理和行政执法体制改革，是一个很好的选择。

　　城管执法于法有据

　　前不久，记者跟随国务院法制办“推进行政执法责任制”采访团来到湖南省，湘潭市城市管理行政执法局是去年6月经湖南省政府批准，2005年挂牌成立的。翻阅执法局印制的宣传小册子，记者感受到了“庞杂”，大的如依法拆除违章建筑物，小的如禁止在公共场所随地吐痰、便溺及乱丢瓜果皮核、烟头、口香糖等，现在最常见的如整治散发、张贴小广告，清理“无照商贩”，甚至井盖丢失、夜间施工扰民等，都是城管的职责与任务。

　　今年3月21日，作为推行行政执法责任制的基础工作，湘潭市城市管理行政执法局在《湖南日报》上公布了行政执法依据，记者看到，整整两个版的公告中，执法职权有137项，执法依据包括《城市规划法》、《大气污染防治法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》等29部法律法规、地方性法规和部门、政府规章。

　　“多、杂、细、碎……”说起做城管工作的感受，局长肖克和感触良多。“如果把城市比作一个大家庭，那么城管就是这个城市的‘家庭主妇’，每当城市发展中出现了新问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。”

　　在北京市城市管理综合行政执法局的官方网站上，记者看到，北京城管拥有的行政处罚权共有285项。据记者了解，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权，目前已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，违法停车、毁坏绿地、施工现场扬尘和遗洒等各种事情，都在城管的管辖范围内。

　　据了解，按照国务院的规定，城管执法的范围，主要是行使市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权，以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权，一般简称为“7＋1”。据记者目前掌握的情况，不少城市的城管，已经突破了“7”的范围，向文化、旅游等行政执法领域延伸。

　　对此，国务院法制办政府法制协调司司长青锋说，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》已经明确：需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第16条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。

　　李志强殉职事件发生后，许多媒体纷纷质疑我国城管的法律地位、执法依据，对此，有专家表示，简单来说，我国城管队伍的实质是全国人大常委会制定的《行政处罚法》——这一规范政府共同行为的基本法律，授权国务院对行政权力进行的重新配置，调整有关单行法律法规规定的行政执法主体。

　　该专家认为，我国城管队伍在执法依据上不存在问题。一是，主体依法定程序设立，主体合法。二是，行政处罚权的调整，法律授权非常充分，除了行政处罚法规定国务院或者国务院授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权以外，国务院下发文件，明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。三是，实施行政处罚的法律依据是明确的、具体的、充分的。我国的城管部门是作为同级人民政府直接领导下的行政执法机关，发展到今天，确实解决了许多城市管理行政执法中存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法队伍膨胀等问题，实践证明是成功的，无法走回头路。目前城管的确存在一些关系不顺、执法人员素质低下等问题，只能是在现有基础上进一步完善，包括财政经费的保障、运行机制和监督机制的进一步健全。

　　为何成为矛盾焦点

　　李志强殉职后，《中国新闻周刊》记者曾经到北京海淀区的中关村进行了调查，中午时分，北京海淀区中关村海龙电子城的街道两侧，一排八九个无照小摊贩在卖盒饭。一位公司职员买了一份盒饭，他坦言，自己上班时每天都会买这些小贩的盒饭，他们公司的员工大多如此。虽然写字楼里有餐厅，但“又贵又不好吃”，他认为中关村有一半人都在吃无照商贩卖的饭。

　　一位来自山东的22岁刘姓摊贩说，去年他被抄了8辆车，今年抄了两辆，罚了8次。当被记者问到，既然这样，为什么不进市场去卖货时，旁边他的老乡说，市场进不去，摊位少、位置偏、摊位费太贵。

　　这些小贩一个月收入近1500元，进入市场做有营业执照的商贩，据北京市社科院管理所所长张耘了解到的情况，每月的摊位费，通常在1000元到1500元。

　　“他们的行为确实违法了。”张耘说，“但是背后折射出的问题，是政府如何解决城市中那些低收入者的生活和就业问题。我们的政府可以建立公益性的市场，让这些低收入群体，去从事一些老百姓需要的小商品的买卖，当然，政府需要付出一些成本，但是从长远看，是有利于城市管理和社会稳定的。”

　　中国社会科学院法学研究所研究员周汉华认为，城管之所以现在引起了非常尖锐、突出的矛盾，最主要的问题是我们的决策者在城市治理问题上的根本思路需要转变，一个城市是不是越整齐划一就越好？尤其是在我们现在的发展水平，实际上，城市管理中很多矛盾不断激化升级，和我们在城市管理上片面地追求整齐划一、片面地追求所谓的一尘不染有关系。

　　周汉华说，我们现在的城市管理基本上都是采取堵的方式，只要是无照商贩就全部取缔，不要在这个区域内出现，至于这里的居民是不是需要这种服务，这些商贩的生存问题，都不在考虑之列。这样的话，大家实际上感觉到生活不方便了。从我国目前经济发展的水平来看，数以亿计的下岗失业职工和农村剩余劳动力的生存都是问题，如果管理者的目标定得不恰当，最后实际的结果就是，城管在执行最末端的行政处罚权时遭到暴力抗法。

　　行政法专家、中国政法大学副校长马怀德认为，我们城市管理的观念要变，不能为了追求城市管理的洁净、整齐，就一刀切的把所有你看不惯的东西赶出城外，这样可能达到了城市整洁、文明、花园城市的要求，但实际上失去了老百姓不同层次的消费需要，让这些本来在城里摆摊就业的人失去了维持生计的饭碗，而且，可能一时解决了问题，但从长远来看，解决不了这个问题。所以城市管理者要承认现实，面对现实，因为现在面对的现实不是十几年前了。

(责任编辑：王伟)