特稿：公务接待滋生腐败 我国从高层开始规范

　　【提要】公务接待在公务活动中不可避免，是行政成本的重要组成部分。但是，在不少地方、部门，公务接待明显已经超出了“合理”范畴，成为腐败的一种重要表现，已经到了非下大力气加以规范和改革不可的地步了。国务院总理温家宝15日主持召开国务院常务会议，会议指出，规范党政机关公务接待，是推进行政管理体制改革、反腐倡廉、改进机关作风的一件大事。国务院所属部门要带头贯彻执行《党政机关国内公务接待管理规定》，认真规范公务接待行为。

　　温家宝主持国务院常务会议研究深化行政管理体制改革

　　会议认为，党的十六大以来，我国行政管理体制改革迈出重要步伐，各级政府的经济调节、市场监管职能逐步完善，社会管理职能得到强化，公共服务职能不断加强，行政监督机制进一步健全，依法行政能力和水平不断提高。

　　会议指出，规范党政机关公务接待，是推进行政管理体制改革、反腐倡廉、改进机关作风的一件大事。国务院所属部门要带头贯彻执行《党政机关国内公务接待管理规定》，认真规范公务接待行为。要将公务接待费用纳入财政预算管理，公开透明，接受监督。广大国家机关工作人员要切实提高对规范公务接待重要性的认识，杜绝铺张浪费行为，勤俭办一切事业，树立良好政风，努力建设节约型政府和人民满意的公务员队伍。

　　【现象与隐忧】公务接待中呈现两大腐败迹象令人担忧

　　对于近年来公务接待中的腐败迹象，可以从以下两个方面加以分析：

　　公务接待耗费巨大，超标严重

　　消费数额巨大。今年8月国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的有关数字为：2004年全国公款吃喝3700亿元。这些数字尽管没有得到有关权威部门的确认，甚至遭到有关部门的否认，但人们从自身周边实际来感受，认为公务接待支出确实是惊人的。

　　消费超标严重。在公务接待方面不按标准，进豪华酒店，喝高档酒，吃天价宴席，到豪华娱乐场所进行奢华消费的现象已经见怪不怪。

　　消费随意性大。只要能与公务接待沾上边的，都要由公家埋单，公款旅游、私客公待、公款送礼等现象很普遍。公务接待成了个筐，什么费用都可往里装：吃的开成办公用品，用的开成资料费，礼品、旅游费开成会务费，甚至嫖赌费用也开成接待费，实在没有正规发票，那么就用假发票甚至打白条。而且主管领导明知有问题，也往往睁一只眼闭一只眼，大笔一挥，什么违规费用都可报销。

　　效率低下，浪费严重。许多无实际内容、无明确任务的参观学习、培训考察和会议，以各种名义发放的补助、津贴，以及新建所谓公务接待的豪华楼堂馆所等，造成了公务接待费用过快增长，导致了财政资金的严重浪费。

　　化公为私、损公肥私、通过公务接待谋取个人私利的现象严重。超标招待成为联络感情的手段，或者是把客人带到亲戚朋友或自己参股开办的饭店消费，随意加码签单报账。公务考察变为公费旅游，公务会议发放高档、精美礼品或纪念品，多开、虚开公务消费发票套取财政资金等等现象也比较普遍。

　　公务接待呈现出令人担忧的恶性发展势头

　　一是公务接待违规消费日趋公开化。在公务接待中，进豪华宾馆，享受豪华服务在一些地方和单位变得肆无忌惮。一些单位领导居然在办公会议上集体讨论确定日趋增多的违规公务接待费用报销办法与支出渠道，就是违规消费日趋公开化的一个典型例子。

　　二是公务接待金额呈刚性扩张。

　　三是违规公务接待牵涉人员和范围广，具有一定的普遍性。在一些地方、一些部门、一些单位，公务接待违规消费不仅涉及一般工作人员，也涉及领导干部，甚至整个领导班子、领导干部身边的人包括配偶、子女、亲朋好友、秘书、司机等。在公务招待的名义下，考察、会议、差旅等，“一桌饭一条牛”，“半月考察十日游，大包小包装满兜”等等就是对这些现象的形象写照。

　　四是违规公务接待呈弥散性。由于公务接待中漏洞多，监管弱，在一定意义上成本小，风险小，收益大，因而具有极大的诱惑力和传染性，再加上在一些情况下公务接待违规消费的顺利进行，需要一定的力量和关系网络的协作配合，这就产生一种向外蔓延的张力，使公务接待违规消费不断扩大范围。

　　五是对违规公务接待认识上的模糊性。在一些公务人员看来，只要不贪污、不受贿，多吃点、多喝点、多玩点，没有关系。在思想上，许多公务人员对公务接待违规的容忍度在扩张，传统上被视为“灰色腐败”的违规消费，正日渐被视为“白色腐败”，而一些历来被视为“黑色腐败”的违规消费，正日渐被视为“灰色腐败”。

　　【典型案例】河北沧州一审计人员酒店猝死事件调查

　　酒后猝死的张洪涛今年刚刚25岁，是盐山县审计局基建科工作人员。张洪涛的哥哥张洪江告诉记者，4月11日中午，他忽然接到弟弟同事的电话：“你弟弟出事了，赶快到县宾馆来一趟！”张洪江连忙赶到县宾馆，看到张洪涛躺在酒店门前，一动不动。审计局一名工作人员告诉他，酒宴结束后，张洪涛刚刚启动自己驾驶的汽车，突然倒在驾驶座上，喘了两口粗气，人就完了。张洪江赶紧趴在弟弟身上，给他做人工呼吸，闻到他的嘴里有浓浓的酒味。赶到现场的急救医生用手翻了翻张洪涛的眼皮，说：“瞳孔放大，人已经完了。”

　　对于张洪涛的意外死亡，全家人非常悲痛，张洪涛的母亲多次昏死过去，80多岁的祖母更是不吃不喝。张洪涛的父亲心疼孩子，因此并没有让法医验尸，为了尽快缓解家人的悲伤情绪，第二天就安葬了张洪涛。

　　全国关注的盐山审计人员猝死酒店门前事件终于有了处理结果。10月20日，记者从有关部门获悉，沧州市人民政府、中共沧州市纪律检查委员会、沧州市监察局和沧州市供电公司依据有关党纪政纪规定，对5名有关负责人追究相应责任。

　　【深度剖析】现行公务消费体制的缺失使腐败分子有机可乘

　　一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动

　　比如，多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面，财政部门规定的住宿标准为：省部级干部60元/晚，厅局级干部50元/晚，县处级干部40元/晚，科级及科级以下干部30元/晚，而伙食标准统一为12元/天。这些早年出台的标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿和用餐消费的实际。如果完全按照这一标准执行，出差人员和接待机关都难办。于是，派出单位只好对出差人员的一些违规做法睁一只眼闭一只眼，放任出差人员的一些违规与超标消费行为。另外，这也导致了下级部门对来自上级部门的出差人员进行补贴等现象。尽管最近一些部门和地方调整了报销开支标准，但仍与实际情形相距很大。

　　现行财政管理体制存在一些缺陷，预算约束乏力，使腐败分子有机可乘

　　在财政体制对公务接待的规范方面，存在的主要腐败隐患有：

　　大量预算外和制度外资金的存在。 按照市场经济发达国家的做法，政府所有财政收入与支出都应该纳入预算，但在我国由于各种原因，政府预算归一化问题远没有解决，存在着大量的预算外、制度外资金，存在着为数庞大的“小金库”。按照一般估算，当前整个政府财力中，预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。大量预算外和制度外资金的存在，成为滋生腐败和不正之风的重要原因。

　　预算编制粗糙，没有细化。 在公务接待方面，没有在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰。这极不利于对各项公务接待费用的控制。同时，预算编制和执行都是财政部门，财政部门既是预算的编制者，也是预算的执行者，这极容易使财政预算变“软”，约束乏力。

　　预算不透明。 预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”，其本质特征就是私密性，见不得阳光。即使是预算内资金，和发达国家相比，也呈现出明显的不透明特征。这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。

　　财务制度和技术的落后

　　不少学者和实际工作部门工作者都谈到，以统收统支、先开支后报账为特征的现行公务接待制度，在很大程度上已经异化为权力消费。统收统支在管理上存在许多漏洞，加大了公务接待的监管难度，极易为一部分心怀不轨的公务接待者所利用。现金支付、先开支后报账的财务制度，在管理上也存在一些漏洞，如财务报销环节中常见的凑票报销，多开、虚开报销发票现象，就是钻这一制度漏洞的违规行为。更为严重的是，有的单位以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，并设立小金库，用于请客送礼、吃喝玩乐等违纪违法开支。而电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也减少了在发票上做假的风险，方便了多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生。

　　监督乏力

　　对公务消费监督乏力的主要表现包括：

　　人大监督缺位。我国的人民代表大会作为国家权力机关，在法律上也享有财政权，但这一权力在实际中的行使很不充分，在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。

　　行政监督乏力。在政府内部，对于公务接待的监督也存在很多问题。由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，加之信息和权力的不对称使公务接待中的问题带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，出现监督“死角”，特别是对一把手和领导班子成员的监督更是如此。

　　社会监督疲软。在发达国家，对公务消费的监督，媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。

　　打击力度不够

　　一是处罚制度规定不严。世界上廉洁程度高的国家都有严格的控制公务接待的制度。在芬兰，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要巨细无遗地在网上公开其清单，人人可以看得到，件件都能查得清。芬兰就曾有中央银行行长级别的高官，在公务接待中一不小心上了一道鹅肝，传媒上网查阅菜单后曝光，行长就因此而下台。而在我国，在许多公务接待的消费项目上，并没有严格的标准，以致“四菜一汤”同样可以演变为大吃大喝，公务考察实际上变为公款旅游……在处罚方面，大吃大喝、私客公待、公款旅游等等浪费上万元似乎也没有明确规定该受何种处罚。

　　二是制度执行不力。在一些方面明明有制度、有规定，但是有的人不按制度规定办、公然违规竟然也毫发无损，制度成为纸面上的东西。有人概括：“只吃不带上级不怪，只花不拿纪委不查”。我们不时在媒体上看到有人感叹：几十个文件管不住一张嘴。为什么管不住呢？如果文件本身没问题的话，那么问题就出在文件的执行了。

　　公务消费文化存在缺陷

　　从更深层次寻找原因，还应注意思想、文化方面的因素。改革开放以后，在经济发展、财政收入增加、人民生活水平提高的同时，一部分公务人员认为艰苦朴素、勤俭节约等观念已经过时了，为人民服务思想淡化了，而封建的等级观念、特权思想却在发展，追求舒适、享受、高消费被看成是一种身份、地位的象征。同时，整个社会的消费文化也发生了一些变化，朴素、节俭的观念受到了很大冲击。

　　另外，“有朋自远方来，不亦乐乎”，中国传统文化中的热情好客、重人情轻法理等因素，也被不适当地在公务消费中夸大运用，以为客人来了，不加以招待就是小气、就是不近人情；以为不大吃大喝、高规格接待就是不重视客人；以为不进高档饭店、喝高档酒、吃山珍海味，不使客人吃饱、喝足、玩得尽兴，就没有招待好客人；以为不住高档宾馆就显示不出自己的身份与地位……而更可怕的是，公务接待领域中广泛而普遍存在的不正之风与腐败现象，事实上在塑造一种以高消费、公私不分为特征的新的公务消费文化，这在一定程度上助长了公务接待方面的不正之风与腐败现象的发展与蔓延。

　　【公务消费改革方向】制度化、货币化、个体化、市场化、公开化

　　 近年来，理论界对公务消费的改革进行了许多理论探讨，各地也在公务消费等方面进行了许多改革的实践探索。总结公务消费改革的理论研究成果和实践经验，规范和改革公务消费的总的方向可以归纳为：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化。

　　制度化。即要以严密的、可操作性强的制度规范来堵住公务接待的黑洞。要在科学界定公务接待范围的基础上，明确各项具体的接待标准、条件、范围、程序等，使公务接待有章可循，有规可依。在条件成熟的情况下，把有关规定上升为法律，提升其效力和约束力。

　　货币化。货币化是市场经济条件下规范和改革公务接待的基本取向。要遏制和消除公务接待中的腐败与浪费现象，就要尽可能使公务消费以货币形式表现出来，如公务接待、差旅费、考察等等费用，均应该在科学核定的基础上以货币形式计算并包干到个人，实行限额消费，超支不补，节约有奖（按节约额的百分比以货币奖励给个人）。而且其中一些可量化、易操作的消费还可直接以货币形式发给公务员个人。这样可以强化公务接待中的成本意识、效率意识和自律意识。

　　个体化。即要使公务接待由现在的大锅饭式消费变为个体化消费，要尽可能落实到具体的人，无法量化到人的，则要尽可能量化到具体单位或项目。

　　市场化。即要在公务接待中引进市场机制，凡是能够由市场提供的消费尽可能由市场提供。按照市场化原则，由各地或各部门的宾馆、招待所、培训中心等提供的服务，完全可以引入市场机制和竞争机制，由效率更高、服务更好的社会化的宾馆、酒店等来提供，哪里价廉物美、服务周到就去哪里；甚至公务会议的后勤服务，也可采用政府采购方式，向社会公开招标。

　　公开化。公开透明是最有效的防腐剂，要防止公务接待中的腐败现象，加大公务消费的公开力度是必由之路。要把各部门、各单位、各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范向社会公开，逐步实行公务接待公示制度，把各机关单位、各领导及一般公务人员的各项具体公务接待费用数额、内容、地点、方式等细节向社会公开。比如和谁在一起吃饭、在哪里吃饭、点了什么菜、花了多少钱等，都要如实地、以方便公众查阅和监督的方式公开。

(责任编辑：魏成)