白天，前文提到的陈奶奶是绝不敢在升州路摆摊的，只有晚上出来摆几个小时，也得时时担惊受怕。而负责升州路保洁的徐师傅则对小摊贩颇有微词，“他们乱扔东西，搞得满地都是垃圾，扫都扫不过来。”双方都各有理由，矛盾如何协调？张都堂巷水果摊主殷则芳的故事给出了答案。

　　原来在街头流浪，进了疏导群可以安心做生意了

　　每天早上7点，家住秦淮区钓鱼台的殷则芳女士会准时赶到张都堂巷的摊点疏导群（即处在非主干道或背街小巷并拥有临时经营许可证的摊点集群）。在这里，她有一个属于自己的水果小摊。上世纪80年代末，无业的殷则芳就骑着三轮车在南京城区卖水果。“那时，简直就是在街头流浪。”殷女士回忆。

　　10年前，殷则芳的爱人从单位病退，最初只能拿到100多块钱的病退工资。由于生活困难，他们向街道和市容部门申请了临时摊位经营许可证。1998年，为了解决摊点的占道经营等扰民问题，双塘街道和市容部门在张都堂巷附近搞了个疏导群，殷则芳和另外十多家做水果的有证摊户一起搬入接受统一管理。“虽然生意不好做，但是总比以前强啊。可以安心做了，也不要风吹雨打那么辛苦，而且管理也统一了。”殷则芳说。现在，她每天营业额做到两三百块钱，一天能赚二三十元钱。

　　一些无证摆摊的困难群众，街道也做了通融

　　街道干部陈国华目击了殷则芳的前后变化。1998年转业到双塘街道后，他很快发现，城南失业下岗的人多，家庭困难的人不少，一个小区“两劳”释放的人员能有几十个，就业成了大问题。

　　“市容部门发了临时经营许可证，允许困难户摆小摊谋生。后来，部分有证摊户又进入了疏导群，我们管理也是很严的，还定期给他们打分。这些有证的摊户除了垃圾费外，只要向街道交些管理费就行了。”陈国华说，双塘街道目前拥有临时摊位经营许可证的早餐点有63个，修旧摊点（修自行车、修锁、修伞等）有24个，水果杂品摊点有13个。

　　“临时经营许可证这两年不办了。但疏导群还在建设，而且显示出很好的效果。”双塘街道办事处分管城管的副主任刘希德说。目前，该街道主要有三处疏导群。“这些疏导群都是市容部门批准或允许的。这解决了不少人的生活问题啊，缓解了社会矛盾。”刘希德说，起初，疏导群只针对拥有临时经营许可证的摊户。由于近两年这个证已经停发，而一些无证摆摊的群众确实生活困难，街道就做了通融。“他们（生活困难而又没有临时经营许可证的摊户）向街道提出申请，我们核实后，也安排进疏导群。”刘希德说。

　　秦淮区城管行政执法局工作人员介绍，该区拥有临时摊位经营许可证的有近200家（一家只有一张证），此外建了3处较大的疏导群。

　　1989年—2003年，市容发出3000余张临时摊位证

　　上世纪80年代起，南京一些下岗工人、失业人员逐渐在城区摆了小摊占道经营。南京市政府于1989年召集市容、工商、税务、公安等多个部门专门开会研究此事。会后，南京市政府以《会议纪要》的形式明确提出，由市容部门对这些无证摊位进行管理。

　　为了照顾南京籍生活困难的人群，南京市市容局对符合“四本”条件即本人经营、本地户籍、本人困难、本人下岗（失业、待业）的申请者经过审核后给他们发出了临时摊位经营许可证，市容部门还专门成立了摊点整治办公室，对这些拥有许可证的摊户进行管理。“有证的摊户按要求必须每两年进行复审一次。截至2003年，南京市容部门总共发出了3000余张临时摊位经营许可证。这些有证的摊户除了定期向所在地街道交纳垃圾费外，不用再向任何部门交纳费用。”南京市容局相关人士说。此后，由于这些摊位占道经营市民反映激烈，市容部门又逐渐在非主干道、不影响市容的一些地区建立了疏导群，安排部分有证的摊户（主要是水果、小百货、农贸等摊户）进入疏导群。

　　2004年《行政许可法》正式实施，此后，南京市容部门再没有发出一张临时摊位许可证。“根据《行政许可法》相应的条款，从事经营性活动应该向工商部门申请许可证，我们怎么敢发？”市容局的工作人员说，以前，市容部门发临时经营许可证是在相关法律不健全的背景下实施的权宜之计。现在法律健全了，市容部门没有了发证权，当然不能越权从事。从《行政许可法》实施后，3000张临时摊位许可证也不存在所谓的两年一检了。“因为它们全部无效了，我们不可能再为它们年检了。”相应的，摊点整治办公室也不复存在，南京街头的占道经营摊点迅速增加，南京市市容局相关人员保守估计，无证占道经营的摊点南京目前至少有六七千家。

　　根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，对无固定经营场所，在城市道路、公共场所、住宅小区从事无照经营的，（城管部门）责令其停止经营活动，并可视情节没收非法所得，并处以500元以下的罚款。南京市工商局的工作人员则证实，此前，工商部门向市容部门移交了部分职能。目前，流动的摊点由市容部门管理。那些市容以前发过临时经营许可证的摊位，现在也还由市容部门管。

　　化堵为疏，建一个摊点疏导群须兼顾三方利益

　　“不少无证经营的摊户可能存在各种实际困难，而那些我们以前发过证但现在实际上失效的，要取缔他们还不大可能。”一名市容队员说。在这种情况下，加大疏导群的建设实施统一管理成了破解这一难题的有力武器，“市容部门近年来提出堵不如疏，是非常正确的。”今年，南京市市容局新建立了10个疏导群，出新改造摊群20个。

　　“今年能新建10个，已经相当不容易了，比去年有很大的提高。”市容处的工作人员说。疏导群的建立比较复杂，不单是市容局一家的事，需要相关部门的配合。“最关键的，建疏导群需要土地，但是市容局本身没有土地，需要向其他部门申请啊。”同样，很多街道也没有土地用来建设疏导群。

　　“即使街道有地，也要看人家愿不愿意去啊？做生意，谁不想有个好市口呢？但是，建疏导群是有前提的，要不影响交通，主要选在非主干道和背街小巷，这已经有矛盾了。此外，还要考虑到疏导群附近群众的接受度。兼顾三方利益，谈何容易！”双塘街道办事处副主任刘希德说，双塘街道曾想再建一个疏导群，好不容易在某小区附近选了块地，城管和摊户都同意了。没想到，小区的居民和物管不答应，理由是影响环境和美观。因此，这个疏导群也没建成。

　　记者了解到，南京某区曾搞过一个疏导群。建成后，有70家摊户进入。此后没几年，随着经济和城市的发展，该疏导群越来越影响交通和市容。区政府出面补偿每个摊户1万元人民币，撤掉了这个疏导群。近年来，南京市容部门逐渐拆掉了10个疏导群，目前，南京共拥有摊位疏导群近50个。

　　摆摊居民，仅是南京13万户边缘人群的5

　　%“光是低保户，南京目前就有13万多。”南京市民政局救灾救济处常建东处长介绍，而一些收入低于低保1.5倍（420元）的边缘户因为各种实际情况，他们中一些人的生活甚至比低保户更困难。常处长指出，南京目前到底有多少边缘户还没有精确的数字。但边缘户的数量应大于低保户，意味着至少有13万户边缘户。“现在，财政主要还是救助低保人群。只有等将来财力发展了，对边缘群体才能有更多的覆盖。”

　　“边缘是永远存在的。即使低保提高到800元，801元还是边缘啊？在市场经济条件下，解决贫困问题将是一个长期的过程。”常建东处长说。解决边缘人群的实际困难，绝不是民政部门一家的事，需要各个相关部门和社会各界的支持。

　　“在整个边缘人群中，这些摆摊经营的也只占总数的一小部分。”南京工业大学公共管理学院社会工作系秦凤霞老师分析。记者在实际调查中得到的数据是，目前南京靠摆摊谋生的本地人群（拥有南京户籍、不管有无临时经营许可证、假定全部符合边缘户的经济界定条件）仍只占边缘人群总数的5%不到。而在剩下的那95%中，他们的情况更是千差万别，有单亲家庭、有两劳释放人员、有残疾家庭、有夫妻一方或双方下岗、有因子女上学而贫困、有自身或亲属生病、有因养老问题生活困难……

　　光是解决摆摊这部分边缘人群的问题，相关部门已经非常头疼，剩下的95%怎么办？

　　临时救助是杯水车薪，根本上还要帮助就业

　　“对于生活困难的边缘人群，临时性的救助只是杯水车薪，根本上还是要想办法让他们就业。”秦凤霞老师说。这部分人群年龄主要集中在四五十岁，如果劳动部门能给予他们更充分的职能培训和职业介绍，他们还是有希望找到一些工作岗位的。“即使他们本身难以解决工作，但如果能帮助他们的子女实现就业，对改善他们的经济状况也会起到很大的帮助。另一方面，有劳动能力的边缘人群要自强不息才能改善自己的境况。”

　　开源还需节流。在尽量增加他们收入的同时，还要想方设法帮他们减少支出。“医疗、教育、经济适用房、日常生活等等方面，都应当出台相应的照顾措施，帮助他们降低生活成本。”

　　13万户，以一家三口计算，就涉及近40万人。这个群体就生活在南京，就在你我身边，他们的出路在何方？专家指出，政府在对贫困人群进行直接经济救助的同时，更应该注重对他们自身劳动能力和劳动潜力的挖掘，并能为其提供相应的平台。疏导群的建设，就是一种有益的尝试，成功解决了一大批人的就业和生计问题。如果类似疏导群这样的载体能更多地建立，那必将有更多的贫困人群得到救助，也将极大地促进和谐南京的建设。