陕西省人大常委会环境与资源保护工作委员会

　　循环经济，是统筹经济、社会、环境协调发展的一种新的发展模式。发展循环经济的本质要求，就是要在科学发展观的指导下，切实转变经济增长方式和资源利用模式，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，形成低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的集约型经济增长方式，形成“资源—产品—废物—再生资源”的资源循环利用模式。随着经济社会的高速发展和资源环境矛盾的加剧，必然要求改变传统的经济发展的线性模式和经济增长方式，转变生活方式和消费方式。循环经济的提出将会从根本上消除长期以来环境与发展的矛盾，将经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环过程中。所以，循环经济适应了科学发展观的要求，也是实现可持续发展的根本途径。因此，发展循环经济必然是我省加快建设生态省，构建和谐社会的有益助推。

　　一、我省循环经济发展的基本情况

　　发展循环经济符合我省省情，体现了新型工业化的要求，从根本上减轻了经济增长对我省环境的压力，实现了环境与资源对经济建设的持续支撑。所以，发展循环经济对地处中西部欠发达地区的我省来说更具有特殊意义。我省工业原材料生产较多，除军工以外的企业大都是传统的资源型企业，普遍存在着经营管理粗放、生产经营方式简单、技术落后的现象，一些企业属于高耗能、初加工、重污染企业，矿产资源回采率和综合开发率还比较低。另外，我省水资源严重短缺，我省人均水资源只有全国平均水平的一半，且时空地域分布不均，而且水污染形势仍不容乐观，渭河水污染已成为国家和我省关注的焦点，生态系统的支撑力比较薄弱。严峻的形势使我省省委、省政府认识到，如果任其发展下去，对我省本来就脆弱的生态环境来说，无疑是雪上加霜。必须要转变经济增长方式，走发展循环经济之路，否则，全面建设小康社会，资源将难以为继，环境将不堪重负。近年来，我省在一些层面逐渐展开了循环经济的实践探索，并取得了一定成效。在国家发改委2004年9月全国循环经济工作会议后，我省在规划引导、产业结构调整、评价指标、样板示范、产业升级和科技开发等方面对加快循环经济的发展提出了明确要求，并于2004年率先成立了陕西省循环经济研究会，并于同年在榆林市召开了“陕西省循环经济高层论坛”；2005年又在延安市洛川县召开“绿色渭北—循环经济发展高层论坛”；2006年又将召开“陕西循环经济试点示范技术与经验交流会”，集中展示环保科技创新与应用成果，表彰先进单位和个人，以带动我省循环经济的深入开展。两年多来，我省重点支持了杨凌国家农业产业示范区、榆林神木锦界工业区、韩城龙门生态工业园区和宝鸡高新区循环经济示范区的规划与建设工作，涵盖了工业、农业、服务业及社会经济活动各个领域，取得了一定成效。主要体现在以下几个方面：

　　——统筹规划，大力推进循环经济。我省从实际出发提出了三步走发展目标，确定了“三大区域”、“四大基地”和“一线两带”发展战略，为利用循环经济发展理念，加快全省经济社会持续健康快速发展创造了条件，有力推动了循环经济在我省的深入发展。

　　——典型引路，做好示范。推行循环经济，重点要放在因地制宜的研究新理念，运用新理念，研究技术政策、经济政策和技术方法，积极创新，勇于实践。我省目前已有榆林、韩城等市开始在区域层次上探索循环经济发展模式。韩城龙门是以煤炭、电力、焦化、建材、钢铁为产业特征的资源型工业园区，长期的无序生产，掠夺开发，粗放经营，大量排放，严重地损害了当地的社会环境和生态环境。2003年，韩城市委、市政府从实现可持续发展入手，运用循环经济理念，动员和组织园区内的企业按生态产业链进行产业对接与耦合，并不断延伸产业链。目前，已初步形成了煤炭—焦炭—焦油--炭黑，焦炉高炉煤气—炼钢—高炉废渣，煤炭、煤矸石—电力—建材，焦炉煤气—生活用气—石灰窑用气等四条产业链的走向，并以龙钢为试点，在内部生产环节中建立循环链，使废弃物的排放大幅度减少，由此而产生的效益达2400万元，增加就业岗位600多个。去年，被国家环保总局批复为国家级循环经济示范园区。榆林市作为我省资源大市，在煤炭生产过程中，将矿井排放的煤矸石全部用作砖厂粘土的替代原料；原煤中的含矸、洗选后的尾矸、尾煤等低热值物质全部用作坑口电厂的燃料；电厂发的电用于矿区的生产和生活，电厂排出的炉渣全部作掺合料被水泥厂消化，用水泥和电厂炉渣生产矿井支护材料，从而实现了在煤炭生产中无废排放的环境保护目标。

　　——在工业集中区建立生态工业园区。按照循环经济理念，在企业相对集中的地区或开发区，建立生态工业园区、循环经济示范园区，用生态学的原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原料，尽可能减少污染排放，争取做到“零排放”。陕南黄姜是农民脱贫致富和地方经济的支柱产业，但生产过程中带来的污染，长期得不到有效解决，制约了这个产业的发展和壮大。在解决这个问题的过程中，旬阳县政府运用了循环经济的理念，把加工过程中排放的大量淀粉通过多酶法提取二氧化碳、临界萃取等技术提取后再经处理后排放，并把淀粉分解转化成酒和绿色食品，一方面大大降低了污染物排放，另一方面，把上游排放的废弃物变为下游生产企业的原料，既增加了效益，又增加了社会产品。西安市高新开发区把提升环境品位、发展循环经济作为二次创业的一项基础工作。在招商引资中，宁可牺牲眼前利益，不愿损害长远利益，将一些申请入区的污染企业拒之了门外。去年在西北率先通过了环境质量ISO14000体系认证，成为全国第8个获得此殊荣的高新开发区。

　　——科技创新，建立体系。废弃物资源的再减少、再利用、再循环或减量化、资源化、无害化，实现污染物排放零增长或实现零排放，最终要靠科技进步解决问题，要有高新技术的支撑。我省作为科技强省，在建立推进循环经济的技术支撑体系上，既有基础优势，也有技术优势。借助高科技手段开发关键链接技术，加大了废弃物利用的程度，降低了原材料和能源消耗，努力实现投入少、产出高、低污染，延长产业链，增加附加值，减少污染物。

　　——法律强制是推进循环经济发展的前提条件。国家新颁布实施的《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》，以及颁布实施多年的《节约能源法》、国家淘汰落后生产能力、工艺、产品目录和国家环境管理体系标准等国宾法律及产业政策，已成为我国推动循环经济发展的法律依据。我省人大常委会今年9月对《陕西省实施〈环境影响评价法〉办法》进行了初审，省环保局、省经贸委联合发布了《陕西省推行清洁生产的若干意见》，进一步完善法律法规体系，加快法规标准与政策的配套。我省榆林市人大常委会前一时期围绕构建和谐社会、推动循环经济发展，对全市建设资源节约型社会和循环经济发展情况进行了专题检查，有力地推动了循环经济在榆林能源化工基地建设过程中的发展。

　　二、循环经济立法需要着力解决的问题

　　循环经济的概念是明晰的，内涵是丰富的，特征是明显的，涉及相关法律的范围是广泛的、综合的。从法律上思考，作为可持续发展经济模式之一的循环经济，必须以法制为支撑来实现自身的稳定和有序发展，这也是循环经济发展的内在要求。循环经济作为一场变革传统生产方式、生活方式的社会经济活动，需要一个明确的导向系统，一个可靠的支撑系统。没有明确的思想概念和价值观念为其指明方向，没有可靠的行为规范、行为准则来统一其行动，势必陷入混乱。而法律法规因其自身固有的规范性和强制性特点，很适合在传统下的不可持续生产方式仍然占据主导地位的今天，作为评价标准和行为准则对循环经济进行观念表达、价值判断、行为规范和工作协调。因此，如何从法律上引导支持，加快发展循环经济，是对法律界提出的一个新课题，是对贯彻已颁布实施的相关法律法规提出的新要求，是政府各有关部门依法行政的新平台，也是我们各级人大进行立法选题、法律监督的新课题、新领域。所以，经过认真调查研究，我们认为，从当前的实际情况出发，循环经济立法应当重点考虑解决以下问题。首先，要明确国家发展循环经济的原则，如减量化、再利用、资源化原则；明确政府及有关部门的职责；要求政府制定发展循环经济的规划并有财政作保证；明确生产单位的责任；明确生产单位利用、处置原材料和废旧资源的基本程序。第二，要依法推进绿色消费和绿色采购，创造循环经济的市场需求。社会再生产的末端是消费者，在循环经济模式下，消费者必须承担保护环境的义务。倡导绿色消费必然要求推进绿色采购，同时要扩大政府绿色采购的范围，使循环经济型企业获得市场的支持。第三，鼓励和支持公众参与。该法应当明确规定公众参与循环经济发展的内容、渠道、方式，发挥中介组织的作用。要建立相关的中介组织和服务制度，促进有回收产品和包装废物意愿的企业联成网络，并发布废品回收信息，从而使个人、企业、政府合为一体，加强交流，调剂余缺，共同发展。第四，制定和完善激励制度。要建立有利于循环经济发展的激励制度，拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；建立循环经济的科技支撑和示范制度。要加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，努力降低原材料和能源的消耗。同时，对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持，以提高循环经济的技术支持。

　　三、对循环经济立法的建议

　　目前，循环经济工作在国内已经有了良好的开端。从兄弟省区的介绍中也可以看到，不少省区积累了一些好的实践经验，我省也作了一些积极探索与实践。但这还仅仅处于起步阶段，有许多理论问题、观念问题、法律问题等还需要不断探索和总结。加快循环经济立法，依法促进循环经济发展，是我们各级人大义不容辞的责任。从这几年工作实践来看，我们在循环经济发展领域取得了一定的成绩，但从实践经验得知，虽然一些企业、园区运用循环经济理念进行发展，使大量传统意义上的废水、废渣、废气得以循环、综合利用，产生了很大的社会价值和经济效益，但也同时逐渐显现出一些问题。例如：当某企业利用另一企业的废渣涉及到的费用问题，产生效益后的利益分配问题，腾出土地后的土地归属问题等等。由此而产生的法规、政策、观念、机制、技术等问题，均需要靠立法予以保障和约束。

　　当前，一些地区为了招商引资，一般都提供优惠条件，以满足企业愿望为主，很少用循环经济的理念考虑企业内在和外在联系，缺乏法律的约束，缺少不同产业的优化组合，对企业群体间的耦合因素考虑较少。因此，在区域规划过程中必须加强发展循环经济基础研究力度，实行分类指导，注重产业优化组合。所以，通过循环经济立法来促进企业间相互合作的解决办法的出台，形成循环经济产业链，使规划真正成为政府推行循环经济的指导性文件，已显得尤为迫切。

　　循环经济立法要建立有利于循环经济发展的鼓励与经济扶持措施，同时也为现有的资源综合利用税收优惠政策提供法律依据。我们认为鼓励和扶持政策主要应该包括税收优惠、投资倾斜、循环经济专项资金、财政贴息、政府绿色采购制度、合理定价等方面的内容。税收政策方面，国家对于符合循环经济发展的产业政策的单位、项目应考虑给予抵扣增值进项税、减免企业所得税等税收优惠。有关部门应当将有利于循环经济发展的项目列为重点领域，优先立项，加大投资支持力度。设立循环经济发展专项资金，用于鼓励和支持重点领域的循环经济发展的示范项目。对于符合循环经济发展的产业政策和信贷条件的，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。要推行政府绿色采购。使用国家财政拨款资金的单位进行政府采购的，在同等条件下应当优先选购再生资源产品；在公务活动和公共活动中，应当优先使用符合标准的再生资源产品，以促进全社会形成可持续消费的良好氛围。

　　当然，仅有这些鼓励和扶持政策还不够，立法中应该提出更具体、更明晰、更具操作性的条款，从我国的实际出发，实实在在地解决发展循环经济面临的主要障碍和问题，为政府、企业、公民及其他社会组织发展循环经济提供保障和便利条件。实施循环经济比清洁生产需要更高的科技创新水平，雄厚的经济实力，更成熟的政府宏观经济调控手段，更健全的市场机制，更正常的资源配置秩序，更多的科技与管理人才。因此，建议循环经济立法一定要比已经出台的《中华人民共和国清洁生产促进法》更细化、具有更强的可操作性，同时又具有更广泛的包容性。

　　为此，我们特提出以下建议：

　　一是要明确规定国家，地方政府，企业和国民的义务与责任。规定国民和事业者的“排出者负责”，规定生产者的产品责任和产品使用后废弃物的处理责任，即“扩大生产者责任”的一般原则的确立。扩大生产者的环境责任是大势所趋，我国的清洁生产促进法第三章中的全部14条款，几乎都是扩大生产者责任的。第二章中规定政府推行清洁生产，不少条款也同加重生产者责任有关，这是同世界经济与法律发展潮流相一致的。但是，如何把这些规定落到实处，实施有效的法律监督还值得进一步研究探索。二是设立循环经济专项基金，用市场化的方式运作。国家及各级财政部门要设立循环经济发展专项资金，用于鼓励和支持循环经济发展的项目，推动循环经济的发展。三是在相关法律协调上应加强沟通，依法推进。要在《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《固体废物污染环境防治法》、《水法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等法律的贯彻实施上加强协调沟通，这既是行政的需要，也是加快发展循环经济的需要。例如，《水法》和《水污染防治法》在水功能区划、水质标准、生态水配置、水资源配置与排放废水的限额及环境容量都是相关联的。加强协调沟通，不仅能缓解水资源的压力，改善水环境质量，也可以提高水资源循环利用率，减少废水排放。

　　在刚刚闭幕的中共十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，着重强调了要优化产业结构，发展循环经济，推广清洁生产，节约能源资源，依法淘汰落后工艺技术和生产能力，从源头上控制环境污染，完善环境保护法律法规和管理体系，严格环境执法，加快建设资源节约型、环境友好型社会的步伐。这无疑给循环经济发展带来了难得的机遇，为我国循环经济发展创造了良好的政策环境。在全国人大环资委召开的这次会议上，通过与兄弟省区人大的交流，为我省人大如何加强循环经济法制建设，依法推进循环经济发展开阔了视野，理清了思路。我们一定要抓住时机，结合我省实际，进一步健全和完善法律法规体系，将循环经济立法作为推进循环经济发展的重要手段，以提高我省资源的利用效率，保护和改善环境，加快我省资源节约型环境友好型社会的建设步伐，保障我省经济和社会的可持续发展。

(责任编辑：黄芳)