国资委转型迫在眉睫 有意转为国有投资控股公司

　　直面国资委转型

　　叶 檀

　　国资委在成立将近4年之后，转型问题已经迫在眉睫。2007年1月11日，国资委主任李荣融会见美国高盛集团董事长兼首席执行官贝兰克梵一行时说，完善中国国有企业法人治理结构是重中之重，国资委需要在这方面与包括高盛集团在内的国际知名机构开展合作，以进一步推动中国国有企业的改革与发展。

　　此前，关于央企的并购重组、海外上市、国资控制领域等，国资委已做出了信心十足的表态。至此，外界看到了国资委有意转身为国有投资控股公司的动向。

　　2003年4月6日，国资委作为国务院特设机构挂牌成立。按国资委主任李荣融的说法，特设机构的目的是“为了维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失”，是全民资产的托管人，拥有“管资产、管人、管事”的“三管”之权。

　　在基本厘清管理职能，从数十个政府部门多头管理央企的局面，转由国资委一家管理之后，4年来，人们已经看到了大型国企在中国经济中纵横驰骋的样子。而作为国有企业出资人代表，国资委掌握着越来越少的央企数量和越来越庞大的资产：通过兼并重组，央企数量从2003年国资委成立之时的196家下降到目前的159家，国资委的目标是2010年下降到80至100家；2003年以后，央企资产总额和销售收入年均各增加1万多亿元，实现利润和上缴税金每年各增加1000多亿元。

　　不过，“特设机构”四个字使国资委从成立之初便身份尴尬，这个介于政府机关与企业之间的特殊性质的单位，既不是一个名正言顺的行政权力部门，也不是一个市场管理机构，更不是履行出资人之职的股东。

　　也就是说，由于身负特殊使命而走上历史舞台的国资委，既可以成为掌握巨大经济与社会资源、拥有极大权力的“特设机构”，也可以变成中国改革过程中昙花一现的过渡性机构，就像其它一些政策性机构一样——因为政策效用耗尽而退出历史舞台。

　　很显然，国资委不但要领着央企巨头面向未来，还必须想办法将自身未来的故事讲好。恰恰是为了讲好后面的故事，国资委成立不久，就卷入了一场双重暗战。

　　权利的本质

　　国资委成立以来，最为人诟病之处，是行政管理职能与市场行为不分。国资委明确以“维护所有者权益，防止国有资产流失”为己任，一方面作为国有资产的代理人履行管理国有资产之责，以出资股东身份管理企业运作、主导企业管理重组；另一方面，以一个序列外的准政府机构之身，履行政府机构的行业市场调控之职。

　　央企的“远股东”身份与沿袭的行政管理方式，让国资委看上去更像是传统的行政机构而不是大股东或者大股东代理者。从长远考虑，成为一个市场化投资者，更符合社会整体价值观，也有利于国资委的长远生存，同时无损于国资委的行政管理权。

　　转型由此开始，并显得十分顺利。2006年是国资委春风得意的一年。在年初的中央企业负责人工作会议上，国资委主要领导明确表示，国资委与财政部之间进行的关于国有资本经营预算编制权的争议，历经数年已经尘埃落定——从2006年开始，国资委正式试编中央企业国有经营资本预算。

　　2007年年初，国资委进一步表示，国有资本预算将在年内推出。实际上，试行方案已酝酿研讨数年，并在一些地区进行了试验。

　　与国有资本预算编制权同时落实的还有央企的分红权，包括红利的管理权与支配权等。从1994年开始，为了国有企业自身的长远发展，也因为国企处于普遍经营困境的现实，国家允许国有企业停止向国家财政上缴利润和分红。

　　此外，国资委还将通过另一份即将出台的法律文件获得合法性依据，如果拟议中的《国有资产法》顺利通过，那么，国资委将对国企行使股东权而非管理权，或者说，一切管理权将借由股东身份来行使，由此，国资委的目前角色定位与行为模式将发生根本转变，国资委将成为企业法人。

　　据报道，《国有资产法》将“调整经营性国有资产的管理体制和监管体制”，形成“中央、省级、地区级三级出资人代理制度。届时，国资委作为出资人，将以特殊民商法主体的身份参与企业的监管，行使股东权，以大股东甚至唯一股东的身份组建董事会进行市场化管理，淡化以往的行政色彩。

　　上面的故事，个个指向一个核心，即国资委权利的落实，而这些权利的落实，又直接决定着这个“特设机构”自身的历史性演变。国资委在转变身份的过程中，遇到两个强有力的竞争对手：一是财政部，主要表现在央企预算编制权与红利权的归属方面；另一个是汇金公司，主要表现在谁将成为中国之“淡马锡”的争夺战中。

　　由国资委还是由财政部主导央企预算编制，牵涉对于央企与央企收益性质的基本判断。如果由财政部主导，意味着央企资金与红利将被纳入公共财政预算体系，作为财政收入的重要组成部分由政府统筹使用；而由国资委主导央企预算编制，虽然红利仍然可以成为公共财政的一部分，但由于编制与使用权掌握在国资委手中，国资委可以通过预算权、资本平台、央企实体等构筑较为完整、相对封闭的经营与监管链条。

　　其实国资委早已开始建立有效的资金池，通过内部整合与资源的调配，实现央企整体收益最大化。除了推出国家开发投资公司和诚通集团作为国有资产经营公司试点投石问路以外，最近传出消息，国资委正在酝酿组建一家新的国有资产经营公司，作为推进中央企业股份制改革的操作主体和责任主体，公司有望根据授权，行使对部分央企的出资人权利，直接持有央企股权。据报道，2007年，国资委希望学习上海经验，起码直接持有一家公司的股份，以便更为直接地对央企与市场资源进行干预。

　　从理论上说，央企红利由国资委掌握之后，央企将从公共财政体系中剥离出来，独立运作。一旦国资委如愿成为中国的淡马锡，注册为企业法人，国资委的国有资产收益预算也就成为企业的财务预算。国资委每年取得的国有资产收益按照《公司法》规定，根据股东会、董事会作出的决议，在国务院国资委和财政部之间进行分配。如此，一个公共财政的问题就被转化为公司税收、收益分配等问题了。

(责任编辑：王玲玲)