开发区管委会亟须明确地位管理权限

　　本报讯 （本报两会报道组）昨日，全国人大代表、广州市委副书记、市长张广宁向本报记者披露了他在十届人大五次会议上提交的《关于进一步完善开发区管理体制的建议》。张广宁在建议中说，开发区在管理体制上存在三大问题：管理机构的法律地位不明确；管委会的管理权限不到位；开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。

他建议，要加快国家统一立法，明确开发区的定位、性质、功能和任务，明确管委会的法律地位和具体管理权限，赋予管委会及下设机构相应行政执法权，规范其机构设置。

　　开发区与所在行政区关系不顺畅

　　张广宁在建议中说，自1984年国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区——大连经济技术开发区以来，我国的开发区事业获得了蓬勃发展。到目前为止，经国务院批准的经济技术开发区有54个、保税区15个、边境合作区14个、出口加工区56个、高新技术产业开发区53个、旅游度假区11个。20多年来，开发区不但创造了经济发展的奇迹，而且为我国体制的创新积累了丰富的经验，成为了我国改革开放发展的助推器。但同时我们也要看到开发区管理体制还存在一些问题，制约了开发区的发展。主要表现在以下几个方面：

　　1.开发区管理机构的法律地位不明确。从整体来看，我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。

　　2.开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。这样一来，有立法权限的地方就可以通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托，而没有立法权限的地方就只能通过行政规范性文件进行委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题，有些委托造成的权责不清的问题更为突出。

　　这样致使开发区与上级一些执法部门权限划分不清楚，摩擦较大。更甚的是，由于现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关，开发区连最基本的行政执法权限也没有，严重制约开发区的发展。

　　3.开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。随着开发区的不断发展壮大，工业化必然带动城市化，开发区内人口迅速增长，城市管理、三农问题、卫生、教育等社会管理事务越来越多，开发区不再是一个单纯的经济功能区，而成为一个综合性的行政区域。原来的单一的开发区管委会的体制不能解决开发区行政管理、社会服务的需要。而同时随着开发区建设面积的扩大，不可避免地与当地行政区发生利益和资源配置上的摩擦，不利于开发区的发展。就拿广州的两个国家级开发区来说，自从2005年设区后，一直存在着开发区与所在行政区体制不太顺的问题。目前各地在处理开发区和行政区关系上，主要有分立式、合并式、代管式、有分有合式等，且各种模式仍在探索完善中，各有利弊。

　　统一立法明确开发区定位功能

　　“随着我国市场经济的发展，特别是加入WTO后所面临的经济国际化，开发区如何适应这些深刻变化，从主要依靠政策优势转变到主要依靠机制创新上来，管理体制改革是关键”，张广宁在建议中说，管理体制的改革是一项非常复杂的系统工程，我们认为必须把握三个基本原则：一是必须符合市场经济发展的要求，开发区管理体制要遵循市场性原则，建立符合WTO要求的管理模式，实现政府职能的转变；二是必须符合依法行政的要求，明确开发区管理机构的法律职责；三是必须符合和谐社会的要求，开发区的发展不能局限于开发区本身，要带动其他地区的发展，促进共同富裕。

　　基于此，张广宁提了三点建议：

　　1.加快国家统一立法，明确开发区的定位、性质、功能和任务，同时明确开发区管委会的法律地位和具体管理权限，赋予开发区管委会及其下设机构相应的行政执法权，规范其机构设置。在统一立法出台前，建议相关部门进行调研，先发文明确开发区及其管委会的定位和职能。

　　2.国家有关部委要积极支持各地关于开发区管理体制的创新工作，鼓励各地探索建立开发区与行政区之间的良性互动、优势叠加的长效机制，妥善处理开发区与行政区的关系。开发区管理体制如何理顺，本身是一个不断探索、不断改进的问题，不可能照搬一种模式。

　　3.国家有关部委要积极支持有条件的开发区进行综合配套改革工作，赋予更多的先行先试权，使开发区成为行政管理体制创新的“创新田”。