外来流动人口管理实践之路

　　上海正在试图对流动人口实施更广泛的福利措施，实现“市民化”待遇，这些做法体现了一个城市的“宽容”。但是，这个“宽容”背后的“压力”也更早地摆到了桌面。对城市规划再出发，除了预算的压力之外，还将要引发各方利益的重新博弈

　　日前，上海市卫生局已经下发通知，计划年内将特约分娩点的数量增加到23家。

届时，将有更多的外来流动人员从中受益。这只是上海为外来流动人口提供便利的一个缩影。

　　事实上，伴随着流动人口规模不断增加以及年龄结构的明显变化，对上海城市管理模式提出的需求也发生了根本性变化。从第一代外来务工人员的盲目流入到新一代希望融入社会的过程，也对如何管理流动人口这一课题提出了全新的挑战，如何解决流动人口在上海定居、分娩、子女入学、社会保障等问题已迫在眉睫。

　　城市管理变革：福音与压力

　　根据浦东新区正在研究制订的人口发展战略，越来越多的外来迁移人口将享有与上海城市居民同等的权利，这将有利于外来人口融入到上海市整体文化和社会环境中。

　　复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲介绍，事实上，不仅浦东，上海市政府部门在进行建设规划及提供服务时，已经将这一可能发生的矛盾因素考虑在内，包括商务服务设施等，至少都是按照常住人口计算的。“比如上海进行公共交通系统的研究，就已经不只按照常住人口来测算交通流量，而是按照‘实有人口’的概念来提供方案，”彭希哲进一步解释说，“实有人口，包括短期内停留在上海（如看病、旅游等）及某一时点上在上海过境的人口，这些人口其实都需要上海为其提供公共服务，政府部门制定有关规划当然应该将其考虑在内。”

　　目前，许多省市在制定城市规划时，人口测算参照的依旧是当地的户籍人口数量，数量庞大的外来常住人口并未纳入测算范围。此前，上海也是同样的做法。目前，在对外来人口统计登记系统上，上海与其他城市一样，尚不完善。

　　在彭希哲看来，伴随着越来越多的外来流动人口在上海生活居住，有关政府部门希望能够用不带任何歧视的公共服务理念来为外来流动人口提供服务，例如服务对象的界定是按照不同的研究目的来进行的，当然，这与政府的预算能力也切实相关。

　　上海正在试图对流动人口实施更广泛的福利措施，实现“市民化”待遇，最近这些种种做法被认为体现了一个城市的“宽容”，受到广泛的好评。但是，这个宽容背后的“压力”也更早地摆到了上海的桌面。对城市规划再出发，除了预算的压力之外，还将要引发各方利益的重新博弈。

　　流动人口产业工人化

　　“城市规模和人口承载能力是有限的，当外来人口不断增加时，如何通过政策进行引导是至关重要的，”彭希哲说，“而这种政策是不能有任何人为设定的门槛在内，这也能够体现出一个城市政府部门管理流动人口的理念。”

　　在彭希哲看来，新一代外来流动人口，尤其是“80后”的流动人口中，多数具有初中以上学历，而且对于自身权益的关切度明显提高。他认为，根据上海经济发展的产业政策，引导和培养这批受过初等教育的外来流动人口成为新兴产业工人，是让新一代外来流动人口逐渐融入上海的途径之一。

　　据介绍，目前，上海已将职业培训和技能鉴定等服务向非上海生源高校应届毕业生和农民工等人员全面开放。

　　根据相关政策，外来流动人口可以在上海市公共就业服务机构和劳动保障服务网免费获取培训信息，也可自主选择上海市有办学资质的机构进行培训，还可以自主申报参加国家职业资格鉴定，合格后即可获得国家职业资格证书。

　　这也意味着，在工资报酬、劳动条件、工作时间等劳动标准方面，外来流动人口已经与上海本地户籍人口一样，可以享受同等待遇。

　　然而，尽管有专家认为，“关爱农民工，上海一直在努力，做了很多实在的事”，但是，在很多外来流动人口的内心深处，仍旧无法在城市中获得认同感和归属感。

　　一方面，渗入第二、第三产业的农民工们已经成为推动城市经济社会发展的重要力量，为城市创造了巨大财富；另一方面，农民工们没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共品分配体系中。

　　对此，有专家指出，在享受政治权利、福利、文化生活、公共服务方面，作为流动人口中弱势群体的农民工，其待遇与市民和相对强势的白领流动人群仍然存在差距。

　　“管理者是否有勇气让外来流动人员享受一个城市在经济发展过程中的福利，体现了政府的管理观念是否开放”，彭希哲说，“政府部门也面临着两难选择，一是是否愿意，二是是否有这个实力。”

　　权利与义务的对等

　　在彭希哲看来，上海市政府在如何实现流动人口的“权利与义务对等”方面，做出了很多尝试性的有益探索。

　　例如，根据来沪农民工流动性大、年纪轻、大多从事体力劳动的特点，上海市专门设立了外来人员综合保险制度。该制度从2002年开始实行，重点解决来沪农民工最急需的工伤、医疗保险问题，同时为他们提供未来的养老补贴。

　　来自上海市政府的一组相关数据显示，截至去年年底，参加社会综合保险的来沪农民工已超过260万人。其中已有2.5万人享受了工伤保险待遇，1.6万人享受了住院医疗待遇，195万人领取了1年以上的养老补贴凭证。

　　而根据流动人口的分布特点，上海市各区县也体现了各自的管理特色。去年10月中旬，流动人口最集中的上海市浦东新区启动了“彩虹计划”，1万名外来女性流动人口获得了免费的意外伤害保险。据介绍，这份价值30元的保险单，最高赔偿金额可达4万元。除此以外，“彩虹计划”还包括为实行计划生育的流动人口提供妇科普查优惠、免费参加少儿住院基金、岗位技能培训等。

　　根据浦东新区正在研究制订的人口发展战略，越来越多的外来迁移人口将享有与上海城市居民同等的权利，这将有利于外来人口融入到上海市整体文化和社会环境中。

　　但是，彭希哲认为，由于目前中国特有的户籍制度作为承载社会保障与福利的载体，外来流动人口在上海完全实现“权利与义务的对等”是“不现实也不可能的”，尤其是新来的外来流动人口直接享受经济发展过程中的成果也是不公平的。

　　彭希哲指出，政府部门可以制定出相应的规划方案，让外来流动人口有一定的心理预期，例如我在上海努力工作、依法纳税，5年之后可以享受怎样的社会保障及福利。充分利用现有户籍制度做好过渡，直至完全取消户籍制度。<<