公用事业的“经营”之道

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　以成都兴蓉投资有限公司的运作实践为例

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　2006年12月12日下午1时，南延线三环路外的兴蓉公司总部，公司董事长谭建明刚从市政府开会回来。

“市上刚给我们下了新项目，要求2007年建设4个中心城区和3县8镇共15座污水处理厂。这项任务工程量大、涉及面广，对兴蓉公司又是一次新的挑战。”谭建明说。

　　此时恰逢兴蓉公司成立4周年前夕。2002年的12月19日，兴蓉公司“因水而生”，任务是承担中心城区水环境综合整治工程。而今4年过去，兴蓉在主营城市给水、排水基础设施的投融资建设和运营管理之外，也向其他公用事业的投融资建设扩展。15座污水处理厂工程的立项，又让兴蓉公司的水环境治理项目从中心城区延伸到周边城镇。随着城乡一体化的推进，兴蓉公司获得了更广阔的发展空间。

　　新公司的艰巨使命：4亿元政府投入+45亿元工程

　　自古以来，成都就是一座生于水又滋养于水的城市。中心城区内的河道属岷江水系，大中小河道共70条，其中三环路以内近50条。随着经济发展和城市人口猛增，这些河道水体发黑发臭，污染状况十分严重，不仅严重影响了成都市的水体质量和市容环境，而且直接影响到下游的水质和岷江、长江流域的生态环境。

　　面对岷江水系治污和城市自身环保的双重压力，2002年成都市委、市政府决定大规模实施水环境综合整治工程，要求在2～3年时间里完成四大子工程，包括对二环路以内230条街道的雨污水管网改造和道路整治；对三环路以内的29条河流进行截污、疏浚及河堤整治；新建日处理规模为50万立方米的三座污水处理厂；对7171户合流排水单元户进行雨污分流改造。

　　整个工程需要投资60亿元，钱从何来？成都市委、市政府对这个项目进行了详细的论证，做过很多调查和方案，最后决定以企业形式运作，成立投融资平台，负责中心城水环境的投融资和建设管理。这样的构想并非“无源之水”。成都实施水环境综合整治工程之际，恰逢成都市政府《关于加快成都市投资体制改革的决定》和13个配套文件纷纷出台，这为水环境项目的实施提供了政策框架。

　　2002年10月10日，成都市政府第87次常务会批准了《成都市水环境综合整治总体规划和实施规划的可行性分析及融资方案》。同年的12月19日，成都市兴蓉投资有限公司挂牌成立，注册资本金为10亿元人民币，其中政府陆续注入4亿元资本金。作为政府投资主体，它承担四大工程中的前三项，筹措投入资金45亿元，全面负责中心城水环境项目的实施。

　　2003年8月，成都市委书记李春城等人推出理论专著《投资体制改革的理论与实践》，其中对公用事业的市场运作有所阐述，即对投资项目进行实行投资、建设、运行管理、监督“四分离”的体制，形成“政府-投资公司-建设公司-运营公司”四个层次，以市场化机制协调各主体间的关系，强化彼此的约束。“这可以说是成都加快投资体制改革的理论注脚，而兴蓉公司投、建、管三分离的模式则是这种理论的生动实践。”谭建明说。

　　融资的通幽曲径：民间资金+银企合作

　　兴蓉公司就相当于政府搭建的一个通向市场的平台。政府通过这个平台“按揭”购买污水处理厂和管网收集系统，首付款就是4亿元的初始投入，“月供”是每年的污水处理收费。在这个过程中，兴蓉公司要筹集资金，通过市场运作完成工程项目。

　　因此，资金问题成为兴蓉公司要首先解决的问题。民间资金向民间资本转变，成为兴蓉公司融资的一条通幽曲径。统计数据显示，截至2002年底，成都居民的存款余额已达1226亿元。只要找到突破口，将这些躺在银行里的资金吸引出来，政府进行市政工程建设的资金缺口就能迎刃而解。

　　2003年1月，兴蓉公司与建行四川省分行共同向社会推出了“成都市中心城水环境综合整治工程集合委托贷款”，立即受到民间资金热烈追捧，首期2亿元总额的资金募集不到一月提前结束。兴蓉公司再接再厉，于2003年12月再次与建行四川分行合作推出第二期募资额为3亿元人民币的集合委托贷款。

　　兴蓉公司积极拓展融资渠道，水环境整治工程获得了世界银行2.5亿元的项目贷款。而兴蓉公司与建设银行的合作则成为银企合作的典范。除了项目建设过程中的流动资金贷款，2003年的12月29日，兴蓉公司与建设银行四川省分行举行了银企合作暨27亿元长期信用贷款合同的签字仪式。这是当时中西部地区用于城市基础建设的最大一笔无抵押、无担保信用贷款。贷款为19年期，利率极其优惠。此举标志着中心城区水环境综合整治工程所需巨额资金全部落实到位。

　　三分离的运作模式：投资+建设+管理

　　以投融资体制创新为突破口，“长袖善舞”的兴蓉公司很快就聚合了项目所需的45亿元资金，但是怎样花这45亿元比融资45亿元其实更为重要。“无论是工程跨度，还是工程总量，在成都城建史上都是前所未有的。如果按照传统的建设模式，要在2～3年内完成是不可能完成的任务。”谭建明说，“只有充分运用市场机制，聚合社会力量，才能实现空间换时间的目的，这就是投资、建设、管理三分离。”

　　在这种模式下，兴蓉公司作为投资主体，首先采取公开招标方式确定建设管理单位(业主代理人)，并与建管单位签订了服务合同，以契约明确双方的责权利。在水环境项目中，兴蓉公司先后确定了10余家建管单位。这些建管单位其实就是行业领域里的中介公司，由于水环境项目的上马，许多单位纷纷成立建管公司，许多中介机构也纷纷调整业务方向。可以说，水环境工程在成都催生和带动了一个建管中介的新兴市场。

　　至于工程的施工建设，则采取单价合同制，全面推行无标底招标。在成都市“政府投资项目”中，“兴蓉公司采取的这种招投标方式，无论在广度和深度上，都走在了前列”，兴蓉公司招标及合同管理部负责人介绍道。这不仅使项目运作更加公开透明，而且降低了工程成本，有效地避免暗箱操作。

　　招标及合同管理部也成为兴蓉公司和市场直接打交道的部门。这种“小机构、大社会”的运作模式，以合同管理为纽带，充分利用市场资源。兴蓉公司坚持凡市场能做的，公司一律不做的原则，不搞“大而全、小而全”；凡市场能做的，一律委托给市场。

　　无形的市场之手：效率更高+成本更低

　　实际上，兴蓉公司投资公用事业，仍是政府在提供公共产品，履行公共责任；但是政府不再直接生产，而是交给了市场。通过市场之手发挥四两拨千斤的魔力，政府以有限的资源提供更多更好的公共产品。在谭建明看来，这也是一种对城市公用事业的“经营”。

　　水环境工程的“经营”效果立竿见影。一个方面就是投资效率更高、建设速度更快，用不到三年的时间就完成了传统模式下至少要10年才能完成的任务。整治过后，中小街道一改过去路面狭窄、居住拥挤、房屋破旧的旧面貌，代之以配套完善、路面开阔、绿树如荫、整洁优美的新面貌；中小河道也从过去河面狭窄、污水横流、水患频频的臭水沟，呈现出河道开阔、河堤坚固、通道平整、清流潺潺的新景象；尤其是3座污水处理厂仅用了11个月就宣告竣工，使成都中心城的污水处理率由36%提高到82%，在全国省会城市中跃居一流水平。这样的速度全国鲜见。

　　而“经营”的另一个显著效果，则是建设成本大大降低。从本质上讲，兴蓉公司是一个市场主体，不再承担政府职能，而完全按照市场规则办事，受成本-收益的核算法则约束。通过公开、透明的方式招投标，在市场体制下的阳光操作，无疑最大程度地节约了建设资金。这种“经营”，不仅体现在公共基础设施的建设上，更体现在项目建成之后的运营管理上。而运营成本越低，也意味着可以节约更多的公共资源投入其他的公用事业。

　　与水环境整治项目相配套，城市供水和排水的经营管理也被纳入兴蓉公司业务范畴，成都市自来水有限责任公司和成都市排水有限责任公司成为其全资子公司。

　　业务拓展：生态公园+农村学校

　　兴蓉为城市公用事业的快速推进提供了一条新路径，它的使命也并没有因为中心城水环境项目的完成而结束，而是在另外一些公用事业建设中也披挂上阵。比如，随着城市经济发展，群众买菜难、停车难的问题日益凸现，需要建更多的农贸市场和停车场，作为一个投资平台，兴蓉公司再次受命。加上垃圾中转站和公共厕所，这就是兴蓉公司从2004年开始承担的“两场一所一站”项目。目前，已经建成的10个农贸市场已开始销售。

　　2004年3月2日，成都市政府召开专题会议，决定启动成都大熊猫繁育研究基地三期工程建设，以原来一、二期工程用地562亩和拟新征三期工程用地982亩为核心，统一规划建设大熊猫主题的生态公园，投资主体仍然为兴蓉公司。

　　“生态园项目是公益性的市政建设，总投资达到3亿元，但完全由业主筹集解决。”兴蓉公司大熊猫项目经理郭刚介绍。2005年8月，按照市委、市政府“大熊猫繁育科研和旅游文化产业发展并重”的指示精神，大熊猫项目的设计方案进行了调整。在生态园建设中新增了规划用地2000亩，使总面积达3544亩。另外还新增了配套基础设施建设的项目，包括长约3公里、宽60米的熊猫景观大道的改建以及周边环境的整治。总投资也增加到了7.3亿元，目前靠国家开发银行贷款。

　　如此巨大的贷款如何偿还？“周边环境的整治，就是大熊猫生态公园的配套资源。”郭刚说，大熊猫项目的建设将带动旅游产业发展，环境整治后的土地价值水涨船高，从而为今天的项目投资找到了明天的还贷资源。

　　和城乡一体化的统筹推进相呼应，兴蓉公司对公用事业的建设，不只局限于中心城区，而是逐步向农村地区扩展。大熊猫项目其实就已经走出城区，进入城郊。成华区青龙街道办以及新都区三河镇，共64公顷土地被征用为大熊猫第三期生态建设用地。大熊猫项目的建设，促成了当地农民的身份转变，推动了当地农村的城市化进程。

　　而兴蓉公司直接投资的农村公用事业，则是农村中小学标准化建设工程。为缩小城乡教育差距，促进城乡教育均衡发展，成都市委、市政府于2004年6月正式启动了该工程。工程的主要内容是在成都市14个郊区(市)县新建、改扩建423所标准化学校(后改为410所)，建设教学及教学辅助用房、行政化办公用房、生活服务用房及运动场地，计划总投资10亿元。在投、建、管的三分离原则下，以合同管理为核心，项目各方市场主体的责、权、利得到明确，也就保证了项目统一的规划、统一的标准和快速的推进。除几所开工较迟的学校外，2007年2月将完成410所农村中小学标准化学校中的绝大部分。

　　结语：在2005年2月19日出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中指出，“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”，要求“加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营”。

　　“兴蓉”的最大经验即在于，把公用事业建设和城市经营结合在一起通盘考虑，以取得政府授权的公司作为城市经营的市场主体，避免了政府既当“运动员”又当“裁判员”，并有效地规避了政府在城市经营中的风险。

　　公用事业建设本身也有一个“经营”的问题，即政府如何利用有限的资源实现市场配置，推进公共事业的快速发展，以提供更多更好的公共服务和公共产品。引入市场机制，让政府的“有形之手”与市场的“无形之手”协调运作，成为最优选择。

　　(执笔人：成都晚报记者 付克友)