浙江奉化出台政策 广告设施设置权由城管代理

　　设置户外广告，因何要向城管交费

　　浙江奉化出台政策：“广告设施设置权”由城管代理——每只T型广告牌一年至少6000元

　　□本报记者　吕明合

　　“这险些让我终止这里的所有业务。”宁波海王星装饰园林广告有限公司总经理童海啸说。

作为奉化最大的广告公司，海王星此前享有着多种政治荣誉——曾获宁波和奉化两级政府确认的“非公有制企业思想政治工作示范单位”等。但现在，它却因为无法认可当地城管的一项户外广告政策，与政府对簿公堂。

　　4年来，童海啸几乎将所有的精力投入到维权中。海王星公司先后把奉化市城管局、规划局、工商分局及市政府告上了法院。投诉和诉讼的材料，堆满了童海啸硕大的办公台，几与人齐。

　　祸起广告牌

　　争议最先从5座T型户外广告牌开始，它们均位于奉化境内的高速公路两侧。

　　“以前，只要有土地租用协议、有街道的许可手续，符合《浙江省公路路政管理条例》规定的‘控制距离’，就能到工商局办理审批手续。”童海啸说。2004年初，海王星公司如常提交了广告牌的设置申请资料。

　　但奉化工商分局批示，“同意受理，请规划局签署意见”。

　　“不在规划区，怎么要找规划局签署意见呢？”童海啸说。但他按要求找了规划局。规划局又拒绝签署意见——广告设置地点本来就不在他们管控的范围内。

　　最终，两家单位说出了实情：他们的广告管理权已经委托给了城管局。“再找城管局，城管局只说广告正在规划，一直拖着不批。”童海啸说。

　　海王星公司陷入了困境。童海啸请教了律师。这位律师称，“‘请规划局签署意见’是政府部门擅自增设的‘行政许可门槛’，你不必理会，可以动工建设。”

　　最先开工的是“同三线”高速奉化段两侧的4座广告牌。海王星公司的施工人员刚进驻工地，城管就出现了。

　　“他们说我们在规划区内未批先建，是违法行为。”童海啸说。

　　2005年6月，经奉化市政协领导协调，城管局要求交钱了事。海王星公司最后同意向城管局缴纳4座广告牌的费用，每座每年8000元。其名目为“广告设施设置权出让金”。

　　接下来，海王星公司开始建设另一座广告牌。施工不久，海王星公司就遭到了城管局的警告。但这次，他们拒绝停工。

　　2005年8月25日，城管人员突然赶到现场。当时的多位目击者称：大约有四五十名城管队员，十几辆车。他们把广告牌拆掉了，施工的设备材料也被没收了。

　　奉化市城管局拍摄的现场录像证实了这些内容。录像显示：拆除过程中，海王星公司员工和城管人员发生了激烈的争吵。项目经理袁康建被七八个城管人员推搡着一路磕磕碰碰，中途，他弯腰捡起一根铁棍，刚站直身体，就被数人控制。5天后，他被警方处以治安拘留7天。

　　城管局：没有行政主体资格

　　明星企业海王星公司“抗法”的新闻，很快上了当地电视台和报纸。袁康建则成了电视名人，在镜头中垂头丧气地“悔过”。

　　“我们只能选择行政诉讼。”童海啸说。第一个被告的是奉化市城管局，但法院的裁定却让大家吃了一惊——奉化市城管局是非政府序列编制的事业单位，没有行政主体资格，不能成为行政诉讼主体。

　　成立于2003年的奉化市城管局，目前在编人员108人。成立初期的城管局，“只有人、没有权、没有钱”。为了保证正常运转，它很快被奉化市政府授予了“委托执法”的权力。

　　2003年4月和8月，奉化工商分局和规划局先后将涉及工商和规划行政管理方面的部分行政执法工作，全权委托给城管局。本报记者拿到的委托书显示，委托的范围，是规划实施区50平方公里范围内。委托书还特别规定，“罚没款须进受托方（城管局）的专项账户”。

　　但城管的罚款没能持续多久。2004年7月1日行政许可法实施后，奉化市物价局取消了城管局有关收费的文件，城管局陷入运转困境。于是，“空间资源费”、“出让金”、“人行道经营权”等纷纷推出。

　　作为奉化的解决措施，“户外广告设施设置权有偿使用”很快被作为解决措施推荐给了当地政府。对此，奉化市39家户外广告公司中的32家，曾联名向当地政府人大、政协反映情况，童海啸也多次以政协委员的身份分别向“两会”提交提案。但奉政发［2005］11号文件——《奉化市户外广告设施设置权有偿使用管理试行办法》（以下简称“11号文件”），仍然出台。

　　童海啸说：“不管你设置在公共场地上的广告，还是设置在私有物业的广告，不管你在他受‘委托’的50平方公里的规划区范围内，还是在几百平方公里外的农村土地上，不管你早已向广告场地业主交了多少租赁费，广告版面有无内容，都得向城管缴费。”

　　“即使是商家在自己店面上贴几个招牌字，也得按‘占道费’每年一缴。”当地一家广告公司的负责人说。而许多公司曾经在附近其他县、市设置同样的户外广告媒体，并不需向政府部门支付行政许可的任何费用。

　　市场化运作？恶性循环？

　　“我们一开始不明白市里为什么这么做。”多位广告公司业主说，直到2005年10月，大家才恍然大悟。

　　这天，奉化城管局在《奉化日报》发布公告称：经请示后，《在甬金高速奉化段T型高架广告规划设置方案》已在市府召开的第20次常务会议上讨论通过。根据“11号文件”的具体规定，按照“公平、自愿、有偿”的原则，对该标段的户外广告设施设置权实行市场化运作。

　　这份文件显示，除了6只留作公益所用，其余24只T型高架广告均被设置了“广告设施设置权”。一类的广告牌共9只，每只每年12000元；二类13只，每只每年1万元；三类10只，每只每年8000元；四类7只，每只每年6000元。

　　奉化市行政审批中心的一份广告审批程序表则表明：要做广告，需要城管局先“审批”、广告企业向其交钱，才能凭城管局开出的“非税收据”到工商分局领证。童海啸认为，海王星公司的4只广告牌由于迟迟未能获批，只能先行动工，最后被迫向城管局缴纳的那笔32000元费用，也是例证。

　　此前，奉化市曾是宁波乃至浙江省广告业最发达的城市之一。但现在，有些公司已开始撤离奉化，剩下的则无一例外向城管局缴纳了“设置权出让金”。但“设置权出让金”，并不包括土地租赁费，更无法理解的是，“收多少钱、多长时间能批下来，都没个准，全由城管局说了算”。

　　“以前只交3000元就够了。现在凭空多了12000元。”一名广告公司的经理说，他的公司在向城管局缴纳了费用后，才拿到了工商局的户外广告登记证。

　　仍在继续的诉讼

　　对于先要向城管缴纳费用、签订合同的做法，奉化相关单位拒绝承认那是行政许可，只承认这是“自愿、平等”的民事行为。但在2006年4月21日，宁波市中级人民法院终审判决：确认奉化市城管局以规划局名义作出的行政处罚决定书违法。此后，奉化市公安局纠正了错误。当年5月25日公安局公告称：他们已与被错误行政拘留的袁康建达成谅解并给予经济赔偿，“我们对（给）袁康建本人、家属以及海王星公司所造成的不良影响，表示深深的歉意”。

　　随后，奉化市政府还专门邀请了宁波中院行政庭的法官到奉化讲课，向全体政府部门领导提出“推进政府法治建设”、“健全行政执法责任制，严格错案追究”等要求。

　　童海啸说，打赢官司，看到政府的一系列开明举动，他松了口气。“当时想，恢复被强拆的广告牌应该顺理成章，可没想到还是落了空。”

　　2006年6月12日，海王星公司向奉化市工商分局提交了要求恢复因城管局强拆被耽搁的广告设置催办资料。奉化市工商分局当日受理，但在一周后发回了《退回申请通知书》。

　　“提出的申请不符合奉政发【2006】30号文件《关于印发甬金高速公路奉化段沿线T型高架广告设置规划的通知》的规定。”

　　“30号文件就是在我们提交催办资料的第三天推出的。”童海啸说。海王星公司随后向宁波市工商局申请行政复议，但被维持。

　　为表示抗议，海王星公司开始了大规模的行政诉讼——

　　此前宁波中院终审确定城管局没有行政诉讼资格，让海王星告委托的行政机关奉化市政府。2006年7月，他们将奉化市政府告上法院，要求确认城管局收取“设施权出让金”的行为违法；2006年11月，再以行政不作为为由，将奉化工商分局告上了法院；2007年2月，将规划局告上法院，要求行政赔偿1300多万元。

　　但2007年4月10日，宁波市中院一审仍裁定不受理海王星公司对奉化市政府的诉讼。

　　童海啸说，他已向浙江省高级人民法院提起上诉。来源： 南方报业传媒集团-南方周末