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规范城市建设需要公众参与

  沈殿忠

  前不久,我作为辽宁省的代表参加了由世界银行、国家发改委国际合作中心、国家环保总局中国环境文化促进会在北京联合举办的“参与式城市管理研讨会”。“参与式城市管理项目”在重庆、杭州、泰州和秦皇岛等十多个城市进行了试点,开展了多次公众参与圆桌对话会议示范活动,就公众参与城市管理、环境保护、交通规划等进行了有益的探索,积累了初步的经验。


  在新世纪新阶段,我国的城市建设将有一个很大的发展。其发展的速度和规模,可能出乎很多人的意料之外;而与此同时,我国的城市建设浪费现象又十分严重,其中主要原因就在于许多城市规划决策不科学、没有公众的参与和监督。公众参与城市建设,不仅是广大公众的强烈要求,也正在成为世界范围内城市建设的主流性特征。推进公众参与城市建设,不仅使城市建设规划得到完善,管理得到改进,资金得到合理使用,工程得到有效监督,各个项目得到更快更好地实施,而且也会有效地推进中国特色社会主义民主政治的发展。

  城市建设需要公众的直接参与

  这里所讲的公众参与,涉及的是如何使城市建设更适应时代的要求、更符合人民的需要、更好地遵循城市建设的客观规律。公众中蕴藏着期待和推进城市建设的热情和要求,这是一种宝贵的财富。如何把这种积极性激发出来,引导到推进城市建设的行动中去,这就是公众参与要解决的问题。公众参与的突出特征,不仅仅是简单反映一些公众的意见,更重要的是如何在城市建设的规划、方案和项目实施中体现公众的愿望和期待。参与的过程,使公众不再是城市建设的局外人或观察者,而使他们成为一种更深刻意义上的城市建设者,从而更鲜明地体现了城市建设的本质。

  现在,公众参与正在成为越来越多的人们的共识,在世界范围内公众参与已成为一种大趋势,在我国的社会发展中,公众参与也成为全面贯彻落实科学发展观的重要体现。问题在于,如何更好地实现公众参与。从国内外的经验看,公众参与的实现需要一系列互动。其中,不仅需要有政府组织、企业、公众之间的互动,而且可以通过社会调查和研究人员的工作或者非政府组织的活动,使公众的意见和要求得到更充分地表达。

  城市建设需要公众的广泛参与

  公众参与城市建设具有各种角色。首要的角色是受益者。总的看,城市建设正在使越来越多的人得到切实的好处。同时,公众还有其他一些重要的角色,如维权者、志愿者等。

  公众参与城市建设具有多种方式。由于现在公众表达意愿的渠道越来越多样、越来越畅通,从而使很多人不仅可以当面提出自己的意见,也可以通过电话、网络或媒体表达自己的意见。同时,由于很多部门和单位在城建项目规划和实施时往往要通过多种方式听取群众意见,例如世界银行贷款的城市建设项目,特别要求公众参与项目的设计与实施,从而使很多公众成为调查的对象,比较充分地反映各种有益的意见。

  “参与式城市管理项目”,实施的是一种“圆桌对话”制度,是利益和责任相关者,以圆桌会议形式,就某一议题进行定期沟通协商的一种机制。作为公众参与的重要方式之一,“圆桌对话”制度能够运用到更广泛的领域,成为解决更复杂社会问题的有效机制,促进更大范围、更深层次的公众参与。

  公众参与城市建设具有多种成效。直接的效果是在具体项目的规划、设计中体现出来的,由于吸取了公众的一系列合理意见,使项目更科学、合理、务实、人性化。公众参与的结果还更深刻地体现在城市建设的机制和模式中。随着公众参与活动的开展和深化,政府部门和企业单位管理者的观念和工作作风、工作机制和建设模式也正在发生悄悄而又深刻的变革。

  城市建设需要公众的深度参与

  公众参与城市建设的深刻性在于透明。城市建设不仅是一个经济问题,也是一个民主政治问题。民主政治的一个具体要求是政务公开、厂务公开、村务公开等。随着公众参与的发展,城市建设中越来越多的深层性问题将会被触及、被提到日程上或摆到公众面前来,从而得到更好的解决。公众参与实际上是开辟了一条城市建设公开化的新途径。同时,城市建设活动越公开也会使公众参与的程度越深入。

  公众参与城市建设的深刻性在于公正。从国内外的各种公众参与活动看,其成功与否的重要标识是看弱势群体的问题解决的如何。从深层的意义上看,公众参与主要不是找几个“代表性”或“精英式”的人物来说一说就算了,重要的是要使公众中各种阶层的要求都能表达出来,特别是弱势群体(如城市中的老人、妇女、残疾人、贫困者、进城务工人员等)的愿望和要求能够表达出来。不解决弱势群体的利益问题,就不会有根本意义上的社会公平和公正。公众参与的特色和优势就是要为弱势群体说话,要使弱势群体有表达意愿和要求的机会。

  公众参与城市建设的深刻性在于效率。公众参与,七嘴八舌、议论纷纷,是不是会影响工作的效率呢?其实,公众参与的结果从全局和战略的意义上看,不是耽误了效率,而是保证了效率;不是降低了效率,而是提高了效率。而城市建设中一些项目发生失误、损失和浪费问题,往往是缺乏公众参与或根本没有公众参与造成的。公众参与的结果,最终是增强了城市建设的功底,提高了城市建设的水平,保障了城市建设的质量。

  城市建设需要公众的有序参与

  目前我国公众参与城市管理的机制相当不完善,存在着公众参与权利缺乏法律保障,参与内容方法缺乏可操作性以及公众参与意识淡漠等问题。公众参与城市建设,除了需要遵守必要的规范和必要的程序外,还需要尊重必要的制度。由于城市化是一个大潮流,所以城市建设需要有制度保障;由于公众参与是一个大趋势,所以这个趋势也需要有制度推进。如果城市建设没有公众参与的制度,那就去创建这个制度;如果公众参与城市建设的制度尚不健全,那就去完善这个制度。尊重制度的结果是尊重了公众参与的权利,维护了城市建设的秩序和规律。

  同时,城市建设需要公众的持续参与。公众参与城市建设是一个长期性过程。从一项工程来说,做规划设计、可行性研究、编制各种工作方案,到工程启动、项目实施,以及项目结束和工程验收,始终都需要公众参与。进一步看,城市建设是一项长期的事业,公众参与不是可有可无、时有时无,而是应该始终坚持。其中,不仅公众自己要有长期参与的意向,而且城市建设工作也应始终把公众参与纳入议程。

  (作者为辽宁社会科学院社会学研究所所长、研究员)
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