海洋功能区划制度开始实施 明确规范政府行为

　　规范蓝色国土开发

　　防止政府行为的随意性，防止对海洋功能区划编制的不合理干扰，确保海洋功能区划得到严格执行

　　文/阿东

　　对海洋的利用成为国家经济发展的重要组成部分，但如果不注意科学合理地开发，海洋对人类的报复就会加剧。

　　根据《联合国海洋法公约》的规定，我国可主张近300万平方公里的管辖海域。这些“蓝色国土”能长期提供60%左右的水产品、20%以上的石油和天然气、约70%的原盐、足够的金属等原料资源，每年还可为几亿人口的沿海城镇提供丰富的工业用水和生活用水。

　　目前，我国约有5亿人口居住在沿海地区，随着城镇化步伐的加快和趋海性的持续增强，居住在沿海地区的人口还将大幅度增加。

　　但是在沿海一些地方，对海洋的开发利用还处在无序的粗放型模式上。如目前沿海各地填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势，大规模的填海造地活动将成为“十一五”，甚至“十二五”期间海洋开发利用的主要形式之一。无序、无度的填海造地已对毗邻海域资源和生态环境造成一系列严重破坏。对海洋的粗放式开发利用，还导致我国近海地区污染严重。

　　这些矛盾，对海洋的可持续利用提出严峻挑战。如何科学规划利用宝贵的“蓝色国土”，近几年来成为关注的焦点。

　　这一背景下，今年8月1日开始实施的《海洋功能区划管理规定》，对海洋功能区划编制、审批、修改和实施等具体环节和热点问题作出了明确规定，进一步规范海洋开发利用活动。

　　着眼于解决六方面矛盾

　　从2000年开始，国家海洋局着手编制《全国海洋功能区划》，经过2年的编制和协调，国务院于2002年8月22日批准了《全国海洋功能区划》，并相继批准了8个省、自治区、直辖市海洋功能区划。

　　海洋功能区划制度的实施，有效地规范了海洋开发利用秩序、保护了海洋生态环境。但是，由于一直没有一个统一的海洋功能区划管理规定，使得海洋功能区划工作存在一些亟待解决的矛盾。

　　一是编制水平有待提高。少数技术承担单位未经实际调查，只是根据收集的资料在“图上画画”，最终逃脱不了“墙上挂挂”的命运。此外，一些地区的编制工作受“长官意志”影响太大，尤其是新上任的政府领导对海洋开发利用经常产生新的思路，多次修改后的海洋功能区划往往面目全非，失去了科学性和可操作性。

　　二是部分海洋功能区的划定过于超前。沿海某县是财政部和国家海洋局确定的养殖用海海域使用管理示范县，但是该县海洋功能区划编制完成后，县政府要求取消示范县资格，原因是该县毗邻海域根据经济社会发展需要，已全部划为港口航运区和填海造地区（尽管这些功能区可能几十年后也得不到开发），原有的养殖用海者一夜之间都变成了非法用海者。

　　三是批准后频繁修改。沿海某省海洋功能区划国务院批准后仅3天，省人民政府就提出修改方案，沿海某计划单列市海洋功能区划在审核期间就提出17处修改方案。少数国家和地方重大建设项目，只要与海洋功能区划不符，用海单位不向海洋部门提出重新选址建议，而是提出修改海洋功能区划的建议。

　　四是已经批准的海洋功能区划未得到严格实施，个别地方存在不按照海洋功能区划批准和使用海域等问题。有的地方政府根据需要随意调整海洋功能区划，将港口航运区修改为填海造地区，将围海养殖区调整为农业填海造地区。有的企业不按海洋功能区划确定的功能使用海域，超面积填海造地后，就以填海造地无法恢复原状为理由等待处罚。有的地方政府在编制海洋功能区划时，大量功能区确定为保留区。

　　五是个别市县在编制海洋功能区划过程中，随意突破上级海洋功能区划确定的功能区范围，在报省政府审批时，不从自己的角度找问题，而要求修改省级海洋功能区划，否则就拖延不报批，在审批或审核项目时还美其名曰符合本地区的海洋功能区划（送审稿）。

　　六是在实际管理工作中，有关行业规划无限度扩大自己的范围，尤其是扩大占用海岸线这一稀缺资源的范围。渔业部门认为“有海水的地方，就是养鱼的地方”；交通部门认为“只要是深水岸线就应划定为港口区，不是深水岸线创造条件也要划为港口区”。

　　解决这些问题，必须制定严格的海洋功能区划管理政策。这一背景下，国家海洋局依据相关法规，首次制定了专门性的《海洋功能区划管理规定》。