制图/苏亚鹏
北京“单双号”交通限行政策出台后，引起多方热议
虽然多数市民理解，但质疑声音也传来：限制市民的出行权，是否有充足的法律依据？
行政法专家：北京此举从内容、程序、形式均于法有据，手续完备
本报记者 张有义
8月17日，是北京实行“单双号”交通限行政策的第一天，据悉，仅北京市的机动车有将近130万辆停运。
8月7日，北京市政府下发《关于好运北京综合测试赛环境交通保障测试期间采取临时交通管理措施的通告》。
按照通告内容，北京市政府为了保障好运北京综合测试赛期间环境交通保障测试工作的顺利进行，经国务院批准，市政府决定，2007年8月17日至20日每天的6时至24时，北京及外地进京机动车实行单双号行驶，单日单号牌行驶，双日双号牌行驶，个性化号牌按双号管理。
通告下发后，引起了社会舆论的普遍关注，绝大多数市民表示理解和支持，但也有人提出，此项措施实际上是限制了市民的出行权利，是否有充足的法律依据？
为此，本报记者采访了北京行政学院行政法学教授金国坤。他认为，本次北京发布交通限行的通告，于法有据，手续完备。
内容上：为何不是交管职能部门发布 据了解，在北京推行这项政策之前，沈阳、杭州等城市都出台过类似措施，有所区别的地方是：沈阳、杭州等城市的限行范围，均为本市部分路段。而北京此次限行的范围是，行政区域内所有的公路和城市道路。
金国坤教授认为，根据道路交通安全法第39条的规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。
“所以，沈阳等地所出台的限行措施，都是由公安交管部门制定并发布。”
而为何此次北京的限行措施，是由市政府直接作的呢？
金国坤说：“上述条款规定，一般是指局部地区或路线的限制通行措施，全北京市范围内涉及到130万辆左右的机动车限制通行措施显然是重大行政措施，超出了公安交通部门的职权范围。”
金国坤进一步分析认为：如此大范围的交通限行，由北京市政府作出通告，一方面表现出政府对此事的高度重视；另一方面，也是基于立法的授权，根据地方组织法第51条第(4)项的规定，县级以上的地方各级人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令。为保障好运北京综合测试赛期间环境交通保障测试工作的顺利进行，北京市政府决定对本市行政区域内道路采取临时交通管理措施，是北京市政府依组织法授权行使的一项行政职权，属于行政措施。因此，北京市政府有权发布这样的通告。
同时，金国坤认为，北京市交管部门对于违反“通告”规定的行为，有权作出处罚。
因为根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第91条第(4)项规定：违反限制通行规定的，处100元罚款。
程序上：为何要国务院批准 本次北京交通限行措施，是具体行政行为还是抽象行政行为？有律师认为，应当属于抽象行政行为，因为通告对象为不特定人群。
但金国坤教授认为，“此次北京交通限行措施，应当属于具体行政行为，因为第一它有特定的时间，第二有特定的地点范围，第三针对对象也是有特定范围的，第四不具备长期可重复适用的特点。”
“因此，它不属于通常意义上所说的"红头文件"，而是一项具体行政措施。”
根据行政法的一般原理，行政措施发生法律效力的要件应当包括：
第一、采取措施的主体必须是合法组成的行政机关，采取的措施应在其职权范围以内，那么毫无疑问，北京市政府从主体和职权范围上都符合这个要件。
第二、行政措施的内容必须是确定的、有实现的可能，不能违反宪法、法律、法规的规定，并符合公共利益，从公告内容上看，也肯定符合这一要件。
第三、行政措施的相对一方必须有法定的权利能力与行为能力；行政措施的标的物必须是依法能作为该行政措施的标的物，通告符合这些要件也是毫无疑问的。
第四、采取行政措施必须符合法定程序，并具有合法的形式。对于这个要件，金国坤认为，根据组织法的相关规定，通告只要经过北京市政府常务会议通过，由行政首长签字，北京市政府办公厅就可以向社会发布并生效。因此也是符合程序要件的。
既然符合规定的生效要件，为何还要报经国务院批准呢？
金国坤认为，在我国，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。法律尽管没有规定地方人民政府规定重大措施需要国务院的批准，但北京属于首都，这一临时交通管制措施涉及面广，而且对外地车辆进入北京进行限制，提请国务院批准符合组织法精神。
临时交通管理措施经国务院批准，基于上级行政机关对下级行政机关的监督权。而且道路交通安全法第41条也规定，有关道路通行的其他具体规定，由国务院规定。
形式上：符合《国家机关公文处理办法》 有律师查阅资料后发现，有些地方在作出类似“交通限行”等的行政措施时，使用了“公告”或“决定”的用语，而北京发布这次的行政措施的用语是“通告”。
到底是“通告”、“决定”还是“公告”呢？
金国坤根据国务院《国家行政机关公文处理办法》的规定，分析认为：决定适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项；公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项；通告则适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
政府会议上可以作出“决定”，但向社会公布时，应当使用“公告”或“通告”。金国坤分析说，“通告”与“公告”的不同点主要在：“通告”仅对国内公布，其告知和约束的对象是发布者统辖范围内的中国公民及有关的外籍人士；“公告”则对国内国外公布，其告知的对象极广泛；“公告”的事项更加重大，应具备使世人知晓的意义，“通告”则不限于此类性质的内容；“公告”的发布者地位大都较高，“通告”则没有此限；“公告”主要是重要消息，除特例外不涉及强制性的执行要求，“通告”中则常涉及有关人员的应遵事项，有具体细致的行为规范和对公文具体如何遵守的要求。
“决定”之后，还可以形成“命令”或“通知”，为什么不使用“命令”或“通知”的形式呢？
“通告”与“命令”“通知”的差别主要在于：“通告”不涉及任何秘密；直接公开，即制成之后直接公之于众，而不像一部分“命令”“通知”那样，尽管最终也公开，但首先需按组织系统或专业系统逐层下达；“通告”的内容比“命令”细致具体，在文种使用上不像“命令”那样需受严格的权限限制；“通告”提出的规范是公民的行为规范，一般不像“通知”那样涉及贯彻执行公文的要求，而主要提出公民应当遵守的具体事项；“通告”可依法自创有关规则，“通知”则主要是转达上级的指示精神并使之具体化。
另外，“通告”效力的存在依赖于作者自身的法定管辖权，对在辖区内的公民有强制约束力；“通告”的生效程序比规范性公文简单，机关的法定责任者签发即生效，不必依靠制发“命令”“通知”等完成其公布过程；“通告”的传递形式也比较简便和多样，张贴、广播、刊载等形式均可保证其有效。
可见“通告”的公文方式，完全符合国务院《国家行政机关公文处理办法》的规定。
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