潘岳：告别“风暴” 建设制度

潘岳 资料图

　　告别风暴，寻找新的出路

　　这让我想起了4年前的那个春天。突如其来的非典危机告诉我们，单纯的经济增长不能解决全部社会问题。新一届党中央适时提出了科学发展观，启动了中国发展观和政绩观的全面转型。科学发展观不是单纯经济发展模式的改变，而是政治、经济、文化、社会各个领域的深刻变革，更是对社会主义本质的进一步追求。四年来，科学发展观已在各个领域达成共识。当务之急，是如何将这一共识转化成一套制度，即如何把各个发展主体从过去的利益格局中拖出来，束缚进新的规则轨道。

　　写这篇文章时，“流域限批”的第一阶段已经结束了，各地的整改取得了明显成效，很多十年关不了的污染企业被关了，一大批“土政策”被废止了。但我们却高兴不起来——解除限批之后呢，那些治污设施会不会真正运营？新上的项目会不会履行环保承诺？那些没有被限批的地区会不会以此为戒？

　　四年以来，媒体把环保总局的执法行动称作“风暴”。这个名字很浪漫。但现实却是一场没有丝毫浪漫色彩的、漫长而艰辛的拉锯战。从第一次关停没有做环评的30家特大项目开始，到第二次松花江事件后对大江大河流域的化工业布局排查；到第三次今年初的以遏制二氧化硫排放为目的的区域限批；再到今年夏天太湖蓝藻之后的流域限批。每一次，“风暴”都跟在突发事件和被动形势后面“亡羊补牢”；每一次，“风暴”都未能如愿变成常规性制度固定下来；每一次，“风暴”能改变的都远远不如人们期待的多。是该告别“风暴”寻找新路的时候了。什么是新路？制度建设。在环保复位的过程中，“风暴”是必须的，因为它的强势，才能够在错综复杂的利益格局中重新建立环保的权威；但“风暴”再强，也还是传统的行政手段，没有改变现有的游戏规则，而且过于依赖各级执行者的个人意志。我们需要的，是更长久、更富全局性的解决方案。

　　大家可能注意到了，经反复协调，“水污染防治法的修订草案”终于出台了；环保总局前不久又和人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”，环保第一次在宏观经济调控手段中成为一个“关键词”。这只是开始。下一步，将联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点；将联合证监会，对上市公司进行环保核查，评价其环境绩效；将联合保监会，在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险；将联合商务部，限制不履行环境责任的企业产品出口。从环保总局与各宏观经济部门合作情况看，争取在一年内出台若干项政策；两年内完成主要政策试点；四年内初步形成中国环境经济政策体系。环境经济政策一旦推行，不仅对中国环保事业有重大意义，也为中国科学发展观与行政体制改革提供了坚实的制度支撑。

　　制度建设比“风暴”更为艰辛。在“花瓶”和“令箭”之间，在不同部门、地方和行业的利益冲突之间，在人们过高的期望和可能不那么完美的结果之间，亦有夭折的可能。我们不是天真的乐观主义者，因为遭遇过挫折与失败，所以深知，接下来的这段路，需要更多的冷静和坚忍。

　　30年来的中国改革历程，从某种角度看是一个中央向地方分权进而促进地方政府间竞争的改革模式。在地方税收主要依靠GDP增长，而考核其业绩的标准只有GDP一条时，地方政府在财政压力下只有两条路，要么依靠自主创新“开源节流”，要么依赖资源优势“杀鸡取卵”。后者显然费时少、见效快，尤其是落后但资源丰富的区域。一个个煤化基地、石化基地、钢铁基地起来，GDP能翻几番。什么草原、森林、水源地、人口稠密区，都不在乎。2006年，六大高耗能高污染产业占工业能耗的70％；2007年上半年，六大高耗能行业增加值更是增长20.1％。假如没有循环经济；假如没有大规模的新能源；假如重化工业不受约束地再发展15年；假如一套有效的环境经济新政策不能迅速出台；假如为科学发展观而设计的政绩考核不能真正到位，按中国现在的环境容量来说，环境危机确实会提前来到。仅以火电为例。为支撑如此规模建设的重化工业，现在的装机容量是六七亿千瓦，火电占70％以上；若持续10余年，将需要15亿千瓦以上的装机容量，其中火电将仍占60％以上。如果相关的环保设施不能到位，这要耗多少煤？要排放多少硫与碳？要超过中国环境容量多少倍？真该算算账了。

　　因此，最根本的办法就是制订中国可持续发展战略，即打破行政区划，根据不同地区的人口、资源、环境的容量总量，制定不同地区的发展目标，再根据不同发展目标制定不同的评价考核体系，再按不同的考核评价体系赋予不同的经济政策。该涵养生态的地区考核绿色指标、该发展重工业的地区考核GDP，该搞第三产业的地区考核高技术附加值。当然，最重要的要有财政转移支付制度支持生态补偿。一些部委已经开始这么做了。这首先将带来中国国土整治规划与产业布局规划的重新制订。

　　如果短期内无法完成这样巨大的调整，那么设立一套对官员的环境考核和问责制度，就是次优选择。发展的主体，无非“官”、“商”、“民”。其中最关键在“官”。因为，全世界很少有政府像中国政府这样在发展全局中行使着这么大的权能，肩负这么大的责任。为了起到“政绩示范效应”，对那些造成重大环境事故的官员，对那些无视污染排放的官员，不管经济发展多么成功，都应该坚决予以责任追究。一套对官员的约束激励制度，是科学发展观制度建设的核心。

　　最后是加强中央监管能力。目前的环境管理模式是分割的。工业污染归环保局，农业污染归农业部，污水处理厂归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局……如此等等。责、权、利不统一，互相牵制，行政成本极高。我们期望能够成立一个统一的高级别协调机制，组织统一的监测和执法。

　　对于环保部门自己来说，目前亟须环境执法和监测系统的垂直。地方环保局的地位最为尴尬：出于体制原因，他们必须为当地传统工业化保驾护航。其实他们中有很多人坚持原则，但往往“挺得住的站不住”。结果，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给总局写匿名信。有一个资源大省的环保局长，人很好，憨憨的。他一边被省长骂为什么摆不平环保总局，一边被我骂为什么不能严格执法。三年以后，他终于不当局长，调到一个市当市长，他到北京来看我，喝醉了，三年憋的气终于迸发出来，指着我的鼻子骂了半个小时。醒了之后问他，他全然不记得，死不承认。

　　政府之外，还需公众参与

　　在以上必然由政府主导的措施之外，还有一条是必须存在的，就是“公众参与制度”。在各种发展主题被束缚进新的轨道之前，用什么来遏制一些地方保护主义和资本的结合？这就是公众参与。很多记者问我，你到环保总局之后做过最重要的事情是什么？我想他们一定期待我回答是环保风暴。其实排在我心中最重要位置的，是圆明园听证会。这只是一个小项目，两三千万元的投资，争论的问题仅仅是该不该在湖底铺膜。但它唯一的意义，就是第一次全过程公开地展示给大家看，矛盾是可以这样解决的，和谐是可以这样建立的，民主与法治是可以这样进行的。

　　公众是环境问题的最大利益相关者。环境对于他们说，不是道德话语权，而是财产和健康。这并不意味着一切决策无条件地都由公众说了算；而是创造一种机制，让包括公众在内的各利益相关方按照法律的框架去博弈。这既能补充行政监管，也能遏制地方保护主义和资本相结合的特殊利益。一个有效的公众参与机制，就是一个能把在“上街”和“下跪”两个极端间摇摆的公众纳入理性、建设性参与的机制。这一机制的起点，就是环境信息公开制度。信息公开，不仅在于对公民知情权的尊重，也是政府、市场和公民社会之间良性互动的基础。

　　国务院颁布了《信息公开条例》，这将是历史上的重要一笔。环保总局在各部委中第一个发布了《环评公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法(试行)》。坦率说，这些法规并没有得到很好的遵守，但至少创造了一个法律上的空间，只要不断地用它博弈，就一定会变成硬制度。就像《环评法》一样。