杭州人民调解工作落实三制保障纪实
本报通讯员 李秀莹 本报记者 李建平
今年6月1日，由杭州市萧山区蜀山街道人民调解委员会、城厢片人民调解委员会组成的联合调查调解小组经过整整一上午以诚相待、耐心细致的面对面调解，终于使当事人父子与女婿最后达成共识，以女婿一次性支付给父子二人股权清算款20.2万元握手和解。
一起长达数年久拖不决的亲情股权纠纷上访案得以圆满调处。此案中，人民调解员通过晓之以理、动之以情、授之以法，不仅成功化解了一起久拖未决的疑难股权清算经济纠纷，而且使得一个感情破裂，积怨甚深的家庭重新走到一起。
像上面这样“化干戈为玉帛”、“和为贵，亲情留”，既化解纠纷又弥和感情的案例在杭州市各级基层人民调解委员会的调解工作中比比皆是。进入新世纪以来，杭州市每年经调解解决的婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、债务、赔偿等各类民间纠纷3万余件，每年预防、化解重大疑难纠纷5000余件，使大量矛盾纠纷化解在基层。
据杭州市司法局局长洪慧萍介绍，目前，杭州市各区、县(市)所有乡镇(街道)、村(社区)均建立了调委会，企事业单位、各类市场、接边地区也普遍建立起了调解组织，全市基本形成了横向到边、纵向到底的调解网络体系，人民调解工作为促进安定团结和社会稳定发挥了重要作用。她说，杭州市人民调解工作近几年来之所以有较大发展，是与该市人民调解工作切实落实“三制”保障措施密不可分的。
首先是法规保障。去年1月1日，《杭州市人民调解条例》正式实施，这是全国拥有立法权的城市中第一部关于人民调解的地方性法规，为规范和促进人民调解工作提供了有力的法律支持和法律保障。该条例明确规定了涉及人民调解工作的相关经费的来源和支付渠道，从而基本解决了长期以来困扰该市人民调解工作发展的经费短缺问题。近年来，财政对调解工作指导经费的拨款逐年增长。2006年全市财政拨放各类调解经费约240余万元，其中直接用于补助、奖励调解员的经费达50余万元，极大促进了调解员的工作积极性。而且，该条例突破了以往只能设立村民委员会、居民委员会调委会的限制，规定可以采用村民、居民委员会设立，乡镇、街道设立，企业事业单位和区域性、行业性组织根据需要设立四种形式成立调委会。此外，该条例还规定，可将法人之间、其他组织之间的矛盾纠纷纳入调解受案范围。
这样一来，人民调解在做好婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等传统矛盾纠纷外，根据当前社会矛盾纠纷形势和服务党委政府工作大局的需要，可进一步延伸手臂，拓展职能，积极做好征地拆迁、企业转制、土地承包、损害赔偿等多发性、常见性矛盾纠纷。
其次是机制保障。该市从2002年开始的人民调解“四有五无”(有组织、人员、经费、场地调解，无因民间纠纷引起民转刑案件、非正常死亡、群体性械斗、群体性上访，无归正人员重新犯罪)创建活动，从工作机制上保障了人民调解组织机构、人员队伍和业务工作的不断发展。从2005年底起，在建德市试行的人民调解“以奖代补”做法，较好地解决了人民调解员工作补助经费保障问题，今年起已在全市全面推开。杭州市近3万名调解人员中，大部分是在农村的农民，随着农村税费改革的推进，多数农村村集体已经没有经济来源，村干部的工资补助由乡镇纳入财政保障，但调解人员的补助和工作经费尚未解决。由于工作经费得不到保障，支出费用得不到补偿，影响了很多调解人员的工作积极性。为了改变调解人员调解经费没有保障的现状，2006年1月，建德出台了人民调解工作“以奖代补”政策，在杭州市率先开展试点工作。是年8月底，杭州市司法局总结建德试点经验，提出了人民调解工作“以奖代补”政策推广到五个县(市)的工作要求。截至今年7月，杭州市5个县(市)以建德为模式，制订实施人民调解“以奖代补”方案，全面铺开“以奖代补”。8个城区根据自身实际，分别制订了不同的施行方案。
该市人民调解“以奖代补”政策根据基层调解纠纷时的难易程度和实际工作量确定三种标准，进行奖励和补贴。该市所辖各县(市)一般规定：村(社区)调解委员会以口头方式调解的简单民间纠纷，调解成功的，每件奖励2至5元；乡镇(街道)、村(社区)调解委员会受理调解的一般民间纠纷，调解成功的，每件奖励10至20元，不成功的每件奖励2至5元；乡镇(街道)调解委员会调解的疑难重大复杂纠纷，调解成功的，每件奖励50至100元，不成功的，每件奖励10至20元。“以奖代补”制度的推行，不仅带动了人民调解软件硬件建设的同步发展，而且完善了工作的激励、推进、考核和指导等机制，从而大大激发了该市人民调解工作的整体活力。
三是体制保障。2005年底，杭州市以拱墅区为试点在人民法院设立人民调解委员会工作室，推行民事诉讼案件诉前劝导调解和诉中委托调解，探索人民调解与司法调解有机结合的工作新模式。同时与公安建立警民联调机制，与劳动部门建立联动机制，与信访部门建立人民调解参与处理信访案件机制，从体制上保障了人民调解与司法调解、行政调解大调解格局的形成。
由于上述措施针对性明确、实施到位，因此据统计，仅去年该市6304个人民调解委员会就调解纠纷39011件，成功率为97%，其中调处土地承包纠纷1852件、征地拆迁2036件、劳动争议874件、环境污染278件，防止群体性事件、民转刑案件和非正常死亡事件800余件。人民调解工作调处纠纷，化解矛盾，充分发挥着维护基层社会稳定的“第一道防线”作用，并逐步成为杭州老百姓解决矛盾纠纷的首选途径。人民调解调处的案件中涉案标的甚至达到2.5亿，赔偿额达450万。全年人民调解案件数是同期人民法院一审民商事案件(除专属性外)的2倍左右，与同期公安治安案件查处数基本持平，有效地发挥了人民调解为党委政府分忧、为公安减压、为信访分流、为法院减负、为群众解愁的功能，已成为杭州市构建和谐社会、打造生活品质之城的一支重要力量。
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