城管为何成了“恐怖”的代名词

　　南方论坛

　　本报特约评论员　陈杰人

　　2008年新年刚过，中国接连发生两起特别恶劣的城管暴力执法事件。1月7日，湖北天门城管人员在该市竟陵办事处湾坝村强行倾倒垃圾，遭村民反抗并发生冲突，路过事发地的天门某公司经理魏文华用手机拍摄冲突现场，被数十名城管人员当场打死；1月8日，南京市栖霞区十多名城管人员要没收两名售楼宣传者的一张折叠桌，对执法对象施暴，围殴两人，并喷洒辣椒水，引起围观者公愤，一位老人愤而向城管执法车扔了鸡蛋。

　　上述恶劣事件，仅仅是近年来中国各地城管暴力执法和非法侵犯公民权利的缩影。城管的违法行为，大致可以分为粗暴执法、违反程序执法、随意扣押和毁坏财产、动手打死打伤执法对象、侵占公民财产等等。关注中国社会的人都知道，当前有关城管的新闻，绝大部分是负面的。甚至，在很多人心目中，“城管”已经成了“恐怖”的代名词。我相信，城管在中国百姓心目中的形象，绝对是各级党委政府所不愿意看到的事实。正因如此，过去一段时间，政府内部也曾对城管进行教育整顿，但现在看来收效甚微。

　　要防止城管工作朝更恶劣的方向发展，避免城管的普遍性粗暴执法给社会带来稳定隐患，就必须弄清楚城管问题的根源。在我看来，城管的粗暴执法和违法行为，根子在于权力配置机制错误以及监管乏力。第一个严重的问题是，城管的权力大多由地方政府依据地方法规或者内部文件设立，地方政府以“统一城市管理执法体系”为由，将很多本属于其他行政部门的权力，比如工商、卫生、检验、公安等部门的权力，统一转嫁给城管部门。于是，城管部门便成了一个地方权力最复杂最庞大的部门，他们来到街上，对什么事都可以管，继而形成了城管的霸道。

　　第二个严重的问题是，基于对法定程序和法律制约的规避，很多地方政府乐意将各种行政管理权力转交给城管部门。因为这些权力如果放在其他部门行使，一是可能基于部门的垂直管理而使地方政府难以驾驭，比如环境执法；二是这些部门规范的执法程序，让很多地方政府领导嫌弃其效率低，他们宁愿让城管进行简单的执法，也不愿意让这些权力旁落到其他部门。

　　第三个严重的问题是，由于城管部门的设置是地方政府的行为，及至中央政府，居然没有对此部门的归口管理单位。笔者曾以一个普通公民的名义投诉北京朝阳区城管的粗暴执法，但最终发现，在国务院各组成部门中，包括建设部在内，竟然没有一个部门认可自己是城管的主管单位。这就导致了城管执法的彻底地方利益化和缺乏监督。

　　第四个严重的问题是城管人员的管理。这个机构虽然被地方政府认可为执法单位，有的甚至列为政府组成部门。但事实上，城管部门的人员良莠不齐，多数都是以招工代替公务员。他们在执法的时候，当然就难以遵守执法程序了。

　　认清了这些问题的根源，再来探讨城管问题的解决之策就水到渠成了。显然，解决的办法在于：一是要厘清城管的权限，同时建立起合理的权力制约机制；二是要从中央政府层面入手，解决城管部门的归属问题和业务指导监督问题；三是要加大监管打击力度，对城管的普遍违法行为进行严厉查处。