关于县乡财政经济现状的调查

　　关于县乡财政经济现状的调查

　　■调研报告■王振宇 钱莲琳

　　为切实发挥财政科研对财政决策的积极作用，强化信息获取的通畅性、真实性和连续性，提高决策的科学化、民主化水平，进一步推动辽宁各项财政改革顺利进行。

2007年初，辽宁在全省范围内建立了财政科研观察点，初步实现了科研观察体系的网络化和组织化。日前，组织进行了以联络员为对象的问卷调查、调研和座谈等活动，在此基础上形成了以辽宁为例的县乡财政经济状况的专题调查报告。

　　统计分析表明，45．5％的被调查者认为，当前辽宁农村经济社会形势很好，与前些年相比改进很多；29．5％的被调查者认为较平稳，与前些年相比没有明显变化；25％的被调查者认为比较严峻，隐含着诸多矛盾和问题。

　　关于财政政策、体制、制度运行情况

　　调查显示，71．4％的被调查者对近年来辽宁省的财政体制相关政策基本满意；67％的被调查者对市县的财政支持政策基本满意。

　　1．分税制财政体制改革成效喜忧参半，在基层造成了事权与财力的极不匹配。统计表明，从县乡基层角度进行判断，被调查者认为1994年分税制财政改革喜忧参半的占52．7％，成功的占28．6％，不成功的占14．3％。这种喜忧参半的分税制财政体制改革致使48．2％的被调查者认为现行的县乡财政体制属于分税制和包干制的混合模式，37．5％认为是分税制，6．3％则认为是包干制。对于此问题，县乡两级选择倾向出现了较小差异，县级55．6％的被调查者认为是分税制，而乡级占同级最大比重的51．1％的被调查者则认为是分税制与包干制的混合模式。从事权与财力的匹配角度来衡量，被调查者认为县乡财政的最大问题是事权大而财权、财力小，极不匹配的占到了68．3％，超过了半数，基本匹配及难以判定的只占了14．3％和17．4％。

　　2．税收成本过大，基层财政数字“大”而财力“小”。统计表明，75．9％的被调查者认为税收成本过大，同时判断其占地区税收比重5％－10％的为25．9％，5％以下的为19．6％，15％以上的为15．2％，10％－15％之间的为13．4％。在比重的判断中，县乡的多数调查者判断为10％－15％之间，占同级比重的38．9％，而乡级的多数调查者判断为5％－10％之间，占同级比重的23．4％。针对基本财政数字真实性的判断，54．5％的被调查者认为不真实，居最高比例。其中认为“虚假”�煱�括“过头税”、“引税”、“先征后返”、非税等�犝家话阍に惚戎卮笾率�5％－10％之间的为17％，15％以上的为16．1％，10％－15％之间的为13．4％，5％以下的为10．7％。县乡两级中，55．6％的县级被调查者都认为基本财政数字是真实的，59．6％的乡级被调查者则认为基本财政数字不真实。基层财政收入难以同步形成政府可支配财力，所以财政收入“水分”或“真实性”问题值得引起重视。

　　3．财政转移支付制度有较大改善，但地方“配套”压力大。51．8％的被调查者认为，近两年财政转移支付制度有较大改善，居最高比例；38．4％的被调查者认为现行的财政转移支付制度很成功，一定程度上提高了“财政均等化”程度；6．3％的被调查者认为不成功，获取转移支付的“成本”过大，降低了地方政府的“努力”程度。对于现行来自上级“配套”压力的问题，59．8％的被调查者认为压力很大，但“真”配套不多，同时也有21．4％的被调查者认为压力不大，属于地方政府承受范围之内。关于改进现行财政转移支付制度，39．3％的被调查者认为应该优化转移支付结构，即增加一般性转移支付、减少专项；33．9％的被调查者则认为应进行综合改进、全面设计，其中包括立法、调整体制、监督检查等；26．8％的被调查者认为应改革转移支付办法，即由“基数法”变为“因素法”，实行分配公开、公正为最可行。所以，完善现行的财政转移制度十分紧迫必要。

　　4．乡村债务问题突出，存有演化为“财政危机”的可能。据统计，75．9％的被调查者认为乡村债务很重，解决不好会形成基层“财政危机”，比重很集中。在乡村债务构成上，67％的被调查者赞同“上级达标性指令占三分之一，自身管理占三分之一，市场因素占三分之一”的提法。

　　5．公教人员工资“以县为主”发放体制效果较好，确保了不拖欠。确保公教人员工资“以县为主”的发放体制，73．2％的被调查者认为效果很好，基本解决了拖欠公教人员工资的问题；24．1％的被调查者认为效果一般，“换汤不换药”，筹资主体还在乡镇；认为效果不佳，降低了乡镇政府筹资积极性的和无法判断的只占到了1．8％和0．9％。

　　关于县乡财政管理模式

　　调查显示，78．6％的被调查者认为基层财政管理状况较规范，14．29％的被调查者认为不规范，只有3．6％的被调查者认为很规范。

　　1．弱化“省辖市”利弊并存，“省直管县”要因地制宜。据统计，50％的被调查者认为弱化“省辖市”各有利弊，难以判断，其中44．4％的县级被调查者表示同意弱化“省辖市”，而53．2％的乡级被调查者表示各有利弊，县级、乡级间存在较大分歧。关于浙江的“省直管县”，56．3％的被调查者赞同在辽宁推行，其中县级88．9％赞成，而乡级赞成与不赞成的比例分别是50％和38．3％。值得注意的是，经济发达乡镇62．5％表示不赞成。可见，对于“省直管县”的做法，存有一定分歧，需理性分析、科学评估、因地制宜，不宜生搬硬套、盲目效仿。

　　2．“乡财县管”模式在县乡间产生不同反响，县级较赞成而乡级反对强烈。据统计，对于“乡财县管”的管理模式，55．6％的县级被调查者表示赞成，认为有利于加强乡镇财政管理、提高资金使用效益；而57．4％的乡级被调查者则表示不赞成，认为造成了乡镇一级政府“政”与“财”的分离，增加了管理成本。同时，经济发达、中等、较差的各乡级被调查者中表示不赞成的比例分别为68．8％、60．5％和48．6％。关于“村财乡管”模式，75％的被调查者表示赞成，认为村级不具备管理条件。

　　3．“合乡并镇”、“合村并组”成效不大。据统计，对于“合乡并镇”、“合村并组”成效如何判断，认为成效不大的被调查者高达67．9％，而认为成效很大和没有成效的所占比重相同，均为13．4％。其中�熛缂堆≡衩挥谐尚У谋壤�大于成效很大的比例，分别为16％和11．7％。对于乡镇一级政府的下一步改革，59．8％的被调查者认为应该加强，21．4％认为应该作为县级政府的“派出机构”，11．6％认为应该撤并，4．5％认为应该有条件地实行“自治”。

　　4．“垂直”管理弊大于利。近年来，一些政府部门纷纷实行“垂直”管理�熑绻�安、司法、税务、国土、技术监督、工商等�牐�从县乡视角看，56．3％的被调查者认为这一模式弊大于利，36．6％认为利大于弊。

　　关于取消农业税后的问题

　　调查显示，84．8％的被调查者赞成取消农业税，认为有利于减轻农民负担、增加农民收入、改善干群关系等。同时也有13．4％的被调查者不赞成，认为取消农业税增加了县乡财政困难、弱化了农民法制意识、造成了乡村治理“真空”等。

　　1．综合补贴政策收到了一定成效，改进完善的呼声很高。据统计，对于农村的各种补贴�熑缰至覆固�、良种补贴、农机具补贴、综合补贴等�牐�54．5％的被调查者认为很好，有利于增加农民直接收入；38．4％的被调查者认为成效需客观评价，平均每人几十元钱，效果一般、意义不大。同时，这一问题在不同类型的乡级回答结果差异很大，其中经济发展水平中等的乡镇58．1％的人认为很好，而处于两端的�熅�济发达和不发达的乡镇�犎衔�一般的则分别为62．5％和48．6％，认为很好的比重分别为31．3％和42．9％。可见，各种补贴政策的实施对于处于经济类型两端的发达及不发达地区的成效没有处于中游水平地区明显。所以，在制定补贴政策时应充分考虑政策的针对性和成效性。有关下一步改进举措，55．4％的被调查者认为应改变对农户的补贴方式，集中财力用于弥补乡村公益事业投入的不足，同时有25．9％的人认为要维持现状，继续增加补贴。

　　2．新一轮土地纠纷出现，提倡土地有序流转。取消农业税后，随着各种补贴政策的实施，42．9％的被调查者认为出现了新一轮的土地纠纷，37．5％的被调查者认为前后变化不大，只有6．1％的人认为没有出现。新一轮土地纠纷问题，在乡级特别是经济中等、不发达乡镇表现突出，认为出现新纠纷的分别占乡级被调查者的53．5％和45．7％。关于农村土地制度改革，38．4％被调查者认为应坚持农村土地承包经营制度长期不变，在此基础上58％的被调查者提倡土地的有序流转�熑绮喂伞⒊鲎獾龋牐�向种粮能手、农业产业化转移、集中，而对于向农村土地使用者适当收取“税费”，如地租、资源税、耕地税等，以弥补乡镇财力的短缺，更好地提供农产品和服务的建议，58％的被调查者不赞同，37．5％的被调查者表示赞同。

　　3．“垦荒热”现象虽不普遍，但生态环境趋于恶化。79．5％的被调查者认为，取消农业税、实行各项补贴后，种地的比较利益提高，农村出现新一轮“垦荒热”的现象并不普遍，但42％的被调查者认为农村的生态环境趋于恶化，自然灾害频发、河流断流等问题比较突出。

　　4．乡镇职能转换迟缓，新一轮“招商引资”热现象比较突出。据统计，69．6％的被调查者认为目前乡镇的主要职能是发展经济，而完成上级交办的各项任务和社会管理只占14．4％和16％。县乡不同的是，县级的社会管理同级比重大于完成上级交办的各项任务比重，分别为27．8％和5．6％；而乡级的社会管理同级比重则小于完成上级交办的各项任务比重，分别为13．8％和14．9％，各经济类型乡镇也均如此。不难看出，乡镇基层政府对社会管理的承担能力十分有限。基于经济发展的定位，便不难理解有49．1％的被调查者承认新一轮“招商引资”热潮的出现及“跑部�煵剑犌��熐埃牻�”现象的存在，21．4％的人认为前后没有变化，只有18．8％的人持否定态度。

　　5．“一事一议”无法运行，乡村公共产品和服务供给亟须引起重视。据调查，对于“一事一议”的农村公共事业供给方式，73．2％的被调查者认为无法运行，基本是“有事难议”、“无事可议”，农村公共事业“筹资”问题处于停滞状态；16．1％的人认为各地情况不一而难以判定；只有10．7％的人认为运行得很好，能较好地解决农村公共事业的“筹资”问题。

　　6．取消农业税后农民负担变化不大，农民物质生活水平符合初级阶段国情。据统计，对于近两年农民负担情况，42％的被调查者认为表面上看直接税费负担降低，实际上隐性负担�熑缃逃�、医疗、养老等�犎院苤兀�所以农民负担变化不大；34％的被调查者认为农民负担明显减轻；24％的人认为由于农资涨价和看病、上学贵等因素，农民负担反而加重。值得注意的是，虽然县乡各级的同级比重排位相同，但具体来看，乡级选择明显减轻的同级比重远远大于县级这一选择的同级比重，分别为36．2％和22．2％；针对不同经济类型的乡镇，也出现了经济中等及不发达乡镇对于明显减轻的选择比例大于经济发达乡镇的情况，分别为39．5％、34．3％和31．3％。由此可以初步判断，农业税的取消，对于经济欠发达地区农民负担的降低率要高于经济发达地区。对于当前农民的物质生活水平问题，高达84．8％的被调查者认为可以，虽然同城市相比名义收入差距很大，但实际消费支出不是很高，符合初级阶段的中国国情；10．7％的被调查者认为不好，存在着逐年恶化的趋势；3．6％的人认为很好。

　　（作者单位：辽宁省财政科学研究所）