黑龙江户籍制度改革“热身” 初步意见已经上报

　　你是“哪里的人？”早就不重要了，“英雄不问出处”已经成为我们身边的事实。当我们今天关注户籍改革的时候，这些事情已经被淡化了。

　　但被形容为“坚冰”的原有的户籍制度，还是成为一面无形的墙，把城里人和农村人、大城市人和小城镇人分割开来，户籍瓶颈成了许多人一生都无法逾越的障碍。在我省实行城乡统一户口登记为重点的户籍管理制度改革虽然至今尚未启动，但它作为公安户籍管理工作2008年的一项重点内容已被推向了前台——

　　姜亦茹一家从肇东来到哈尔滨已经7年了，孩子正在顾乡的康复小学读五年级，今年就要升初中。为了让孩子在初中阶段能有一个理想的学习环境，姜亦茹打算让孩子到60中或69中就读。可是，因没有哈尔滨市户口，孩子只能借读，还要向学校交纳数额不菲的择校费。“我咨询过了，像我家这种情况，若想在哈尔滨落户，只能走买房子这条路，可是在60中或69中校区内的房价实在是太高，难以负担。”姜亦茹很无奈。

　　在哈尔滨和我省的大中城市，像姜亦茹这样境遇的人已经是一个数目庞大的群体。随着经济社会的发展，流动人口越来越多，可是因为户籍制度的限制，流动人口难以“流动”。现行的户籍管理制度成为一面无形的墙，把城里人和农村人、大城市人和小城镇人分割开来。

　　近年，我国一些省市已实行按居住地登记户口，推进城乡一体化改革。可是在我省，以取消城市和农村户口二元化差别，实行城乡统一户口登记为重点的户籍管理制度改革至今尚未启动。何时才能获得新身份？姜亦茹们望眼欲穿。

　　户籍改革本身并不很复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却错综复杂

　　我省近3800万人口，有近2000万人在农村。随着农业经济结构调整和推进农业产业化步伐的加快，促使农村富余劳动力不断向城市转移。按理说，为了适应这种变化，户籍制度也要与之相应地进行调整并加快改革的进程，在全省范围内实行城乡统一户口登记制度，取消“农业户口”与“非农业户口”的二元制，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户准入条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

　　2006年，省公安厅便提出了户籍管理制度改革意见，省政府成立了户籍管理制度改革领导小组。省公安厅治安总队向省民政厅、人口与计划生育委员会、人事、劳动、教育等22个省直相关部门就户籍管理制度改革工作征求了意见。22家省直单位原则上都同意了开展这项改革。但是，省政府一直对户籍管理制度改革持谨慎态度，只是明确先在牡丹市进行试点。牡丹江市公安局按照省公安厅的意见，就户籍管理制度改革进行了调研，但直至今日试点工作仍没正式开展。

　　政府态度谨慎是有原因的。

　　户籍管理作为一项重要的国家行政管理制度，其主要功能是政府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，方便公民参加各种社会活动；通过户籍登记，为政府制定经济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。这是户籍制度的“本来面目”。

　　省公安厅治安总队韩玉林总队长说，对于公安机关来说，户籍改革本身并不很复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却错综复杂。现行的户籍管理制度的功能在社会发展过程中总是不断被强化、放大，长期以来形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、义务教育等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目。这种做法的弊端在改革开放、市场经济越来越深入发展的今天日益显现：划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理；户口迁移管理过死，难以满足公民正常迁移的需要。

　　“如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。”韩玉林说。“进了城里的门，不一定就是城里的人”。只有剥离附加在户口上的各项利益差别，才能体现公民社会身份与“国民待遇”的平等性。如果不解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。户籍管理制度改革“牵一发而动全身”。因此，若想推动户籍制度改革，重要的前提是有关部门要对计划生育、最低生活保障、社会保险、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理，并制定出相应的修改和过渡性措施。

　　我们的城市准备好了吗？

　　户籍改革不是简单的“户口本”改革，它涉及的就业、医疗、教育、福利等方面的一系列问题才是改革的难点所在，需要政府真正下力气进行整体改革

　　据报载，2003年，河南省郑州市放低户口“门槛”。正式办理户口迁移手续近一个月，已有数万人成为郑州市新市民，城市化建设明显加快。但始料不及的是，该市各中小学也因这次户籍改革普遍出现了“人满为患”。全市百余家中小学新生激增，几乎所有中小学都忽然感受到严重超载的压力。有的小学出现三个孩子一张书桌的现象。郑州的学校里不但教室拥挤，老师也有批改不完的学生作业，只好让学生互相批阅。有的学校甚至发明了让学生戴着生日蛋糕店里出售的生日头冠上课的办法，因为上面有学生的名字，能帮助老师记忆。

　　当时， 由于老人可以免费在郑州办公交卡，免费公交卡的发放数量曾严重超出计划。

　　迫于城市管理的压力，2004年8月，郑州市被迫叫停按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户口新政。

　　在许多实行了一元化户籍管理的地方，农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。

　　面对户籍制度改革，我们的城市准备好了吗？

　　2006年，牡丹江市被确定为全省户籍改革试点单位，为了保证户籍改革试点工作能够顺利进行并取得成功，当地公安机关广泛听取了一些部门关于户籍改革的意见，进行了深入调研。

　　当地教育局提出，实行城乡“一元化”户口登记管理制度，农村中小学生会跨越户口限制，会大量涌入城市中小学，寻求优质教育资源，从而导致、加剧学校的冷热不均，不利于教育的均衡发展。同时，实行户口“一元化”管理，取消农业、非农业户口界限，国家针对农村中小学实施的“两免一补”政策将很难落实。高中异地择校就读问题也很难控制。

　　民政部门也表示担忧：户籍制度改革后，城市化步伐必将加快，城市居住人口和流动人口将日益增多，必然带来计划生育、社会治安等一系列问题，客观上要求加快社区建设步伐，强化社区服务保障功能，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我发展，降低目前高额的城市行政管理成本。但目前该市社区建设步伐与户籍制度改革步伐之间还存在一定差距，必将增大社区工作压力。

　　和我省总体情况一样，该市农民一种是有农业户口并具有村集体经济组织成员身份的农民，这部分人群占绝大多数；另一种是仅具有农业户口的村民，这部分人在城郊居多。取消了农业户口与非农业户口的区别后，这些人员很有可能提出要享受城市低保待遇等市民待遇问题，又将成为城市中新的不稳定因素。同时，新的少壮劳动力源源流入城区、镇驻地，致使原来的就业结构性矛盾更加激烈，越来越多的人员可能失去工作而进入低保行列，增加政府财政压力。

　　该市目前实行的城镇职工基本医疗保险制度，界定参保对象的身份标准之一是具有城镇户口。如户籍管理改革后实行“一元化”，取消农业户口，城市居民与农村居民不能区别，身份无法界定，参保政策的制定会受到影响。

　　城里人也有怨言：户口一放开，庞大的农民涌进城，城市就真正变成“闹市”，不得安宁了。况且大家如果完全平等，不是来分我们的“蛋糕”吗？

　　可以想象，放宽城市户口限制，大量农村人口涌入城市，不但增加了人口管理的难度，还大大增加了城市的容量。如果完全放开，城市肯定会“不堪重负”。

　　牡丹江市公安局在调研中听到一种共同的声音：相关部门众口一辞都要求公安部门要进行身份界定，认为户籍管理制度无论怎样改，公安部门应该让相关部门认定出农业和非农业的户口性质，以配合该部门的工作。劳动和社会保障局就认为：为了防止许多不是原农民身份的农村人口不当得利，使国家的农村政策不走偏，建议公安部门能否将原农业户口转成居民户口时，在数据库中建立一个非常明显的标记。在一些特殊情况下，当政府负责实施农村政策的职能部门无法准确鉴别居民身份时，给予查询、鉴证支持。

　　我们的城市，面对户籍改革，需要准备的工作还很多。

　　“一元化”，离我们并不遥远

　　推进一元化户籍管理改革，是公安户籍管理工作2008年的一项重点内容，户籍制度改革工作初步意见已形成

　　户籍管理由“二元”归于“一元”，已是大势所趋。

　　戚军生支队长说，推进一元化户籍管理改革，是户政支队和治安总队2008年的一项重点工作。实行城乡统一户口登记制度，取消二元制管理模式后，全省会根据各地市经济发展状况、综合承受能力及相关部门配套改革措施进展情况，分阶段、分步骤逐步改善户口迁移政策。但是，加快户籍制度改革，实行城乡户口统一登记制度，实现基本准入条件下的公民迁移自由，一个重要前提是必须有政府及相关部门配套的改革措施予以支持。

　　如果实施户籍制度改革，将有大批农村富余劳动力转移到城市，这就势必要求加快城市基础设施建设来与农业劳动力转移、产业结构调整、经济发展水平提高及市场发育程度相适应。必须有计划地加快城市基础设施建设，加强住宅设施、能源设施、商业设施、交通设施、信息设施、教育文化卫生设施、环境设施、防灾设施等建设，健全城市居住、公共服务、社区服务功能，增强城市人口的容纳力。

　　从公安机关开展的调查情况看，目前，农村富余劳动力进城所占去的劳动岗位，绝大多数属于体力消耗大、劳动时间长、卫生条件差的岗位。乡村人进城基本上不影响城市人就业。但是，随着二元社会结构的打破，按市场机制配置劳动力资源，必然会使城市的就业形势更加趋于严峻。为了缓和就业矛盾，创造更多的就业岗位，拓宽就业空间，实现劳动力的合理配置和充分就业，必须建立城乡劳动力统一调配的市场，以调整产业结构，经济结构、投资结构为主要政策，以提高有效供给，扩大需求的办法，增加就业，进而增加城市的容量。

　　有关人士呼吁：从关注民生、便民利民的要求出发，实施户籍制度改革的同时，各地政府和教育等有关部门要主动承担责任，把解决进城农民子女中适龄儿童少年接受教育问题纳入城市义务教育工作范围，统筹安排，合理解决，排除教育上的歧视政策。

　　我省目前在城市中已普遍建立了社会保障机制，而农村还没有完善起来。农民是以土地做保障的。在实行户籍制度改革后，一部分农民转为城市居民，除了其自身通过市场交换获得居住、生活条件外，失去了以土地作保障的条件。今后，建立城乡统筹的保障制度，既要考虑城乡差别，应根据同一尺度解决保障问题。

　　据韩玉林总队长介绍，省公安厅在充分调研的基础上，已向省政府上报户籍制度改革工作初步意见。经省政府批准后，在政府协调有关部门解决户籍制度改革配套措施的基础上，在试点改革成功后，在全省范围内开展户籍制度改革。实行城乡统一户口登记制度，取消二元制管理模式后，全省将根据各地市经济发展状况、综合承受能力及相关部门配套改革措施进展情况，分阶段逐步在大中城市实行以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户准入条件，实现公民迁移自由。具体分三个阶段：第一阶段：实现中小城市中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时其它城市继续调整户口迁移政策，放宽落户条件。第二阶段：实现大、中城市中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源外来人口均可登记户口。同时省会哈尔滨继续调整户口迁移政策，进一步放宽落户条件。第三阶段：实现省会哈尔滨市有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。

　　在积极稳妥推进户籍改革的同时，各部门适当、及时调整政策，一元化户籍改革的目标是可以实现的。

　　户籍管理制度改革的“热身”

　　近年来，我省各地正逐步放宽城市户口迁移条件限制，为下一步实行一元化户籍管理制度改革做准备

　　我省曾进行过户籍管理制度改革的“热身”。早在2001年，我省开始实施小城镇户籍管理制度改革，取消了每年“农转非”的计划指标。2003年，省公安厅出台了19项便民利民措施，其中涉及放宽城市户口迁移条件限制的就有5项。如第13项：在审批父母投靠子女落户时，对于父母体弱多病、已下岗或提前退休的可不受年龄限制。第14项：在省内地级城市的市辖镇也可以实行小城镇户籍制度改革的落户政策。第15项对于自行来大中城市谋生，没有其它落户政策规定，在本市居住10年以上，有合法产权住房，并有稳定收入的，本人、配偶及子女可在当地申请落户。第17项对于申请夫妻投靠落户的，在未达到落户规定的结婚年限，被投靠人死亡且子女未成年的，投靠人在达到落户年限且未再婚的，可以申报落户。第18项放宽夫投妻落户审批条件，对于申请夫投妻落户、夫系非农业户口的，与妻投夫的条件一致。

　　据省公安厅治安总队户政支队戚军生支队长介绍，近年来，我省各地正逐步放宽城市户口迁移条件限制，为下一步实行一元化户籍管理制度改革做准备。目前，在鸡西、鹤岗、双鸭山、伊春、七台河、黑河、绥化市和大兴安岭行署已经实行只要具有合法产权住房即可申请在本地落常住户口的政策；在齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆市，实行购买商品房或二手房达到各地结合本地实际制定具体标准或没有达到标准但居住满5年的即可申请在本地落常住户口的政策。在省会哈尔滨市实行购买商品房或二手房达到一定标准或没有达到标准但居住满8年的即可申请在本地落常住户口的政策。另外，在全省范围内实行夫妻投靠不受婚龄限制、不受年龄限制，不受双方户口性质限制的落户政策。只要投靠人无公职并且办理了结婚登记，即可在夫妻任何一方户口所在地申请投靠落户。在全省范围内实行被投靠子女年满18周岁且有合法固定住所，其父母年满45周岁即可在被投靠子女户口所在地申请落常住户口的政策；体弱多病、已下岗或提前病退者可不受年龄限制。

　　戚军生说，从近年我省城镇户籍管理制度的变化看，允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋生手段的公民在常住地落户，并不能对城市发展构成影响和冲击。而且有相当一部分进城谋生的农民不想失去土地，没有在城市落户的要求。同时，与农业户口和非农业户口性质挂钩的民政、劳动保障、教育、计划生育等制度的改革也取得了一定进展，为全面推进户籍制度改革提供了有利条件，为进一步改革奠定了基础。

　　小贴示

　　“一元化户籍管理”：取消城乡分割的农业户口、非农业户口二元户口性质，建立城乡统一的户口登记管理制度，无论是城镇居民还是农村居民，其户口统称“中华人民共和国居民户口”。按照在经常居住地登记常住户口的原则，每个公民只能登记一个常住户口。(记者文天心） (来源：黑龙江日报)