十日谈：公路收费的“收”与“废”

　　十日谈：

　　公路收费的“收”与“废”

　　事件回放：

　　国家审计署于2月27日发布了对北京、上海、辽宁、浙江等18个省（市）收费公路的审计调查结果报告。报告指出，截至2005年底，辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，违规收取通行费149亿元。

按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。

　　“贷款修路，收费还贷”本来是上世纪80年代，为解决国家财力不足、公路基础设施落后所采取的政策，是以调动社会力量的方式来推进我国的基础设施建设。但在这20余年里，这项政策的贯彻已经走了样，“非收费为主”已经被普遍收费所代替，“适当收费”已经转变为群众出行的负担，更有甚者，一些部门和官员把收费公路当成聚宝盆、印币厂，以至这台“敛财”的机器长转不已，越转越猛。

　　此次参与“十日谈”的北京市民李淑媛居住于房山区，从1988年至2007年，她一直是北京市人大代表，在这20年里，她见证了中国第一条收费公路——京石高速的建成与收费过程。在这个过程中，我们可以看到，为什么一个原本有利于社会有利于民众的事情，渐渐怨声四起，成了老百姓的负担，甚至成了官员腐败的温床。

　　何晓鹏：2月27日，国家审计署公布的公路收费审计公告，你看到了吗？

　　李淑媛：我当天就看了。因为不习惯在电脑上看，我还给打印出来了。

　　何晓鹏：我们知道，你关注京石高速的收费问题已近20年，现在它的收费有什么变化吗？

　　李淑媛：还跟原来一样，没有任何变化。

　　20年的收费质疑

　　何晓鹏：今年你已经不再是北京市人大代表了？

　　李淑媛：对，现在还是房山区人大代表。

　　何晓鹏：这次在两会上新当选北京市人大代表的佟丽华提交了《撤销京石高速杜家坎收费站》的提案，这件事是不是与你有关？

　　李淑媛：我们不认识。但之前，我找到他的电子邮箱地址，把我这几年的资料都发给他了。但没有收到他的回信，不知道他是否看到了。

　　何晓鹏：你是怎样开始关注京石高速收费这件事的？

　　李淑媛：因为我就住在房山区，1986年京石高速修建时，我们房山区人民特别支持。首先因为那是咱们国家第一条高速公路，大家觉得建这个路意义不一样。另外，当时房山区出行环境不好，堵车厉害，特别是在杜家坎路段——就是靠卢沟桥附近。我当时在中国原子能科学院核物理所工作，有时要到海淀区甘家口那边开会，常常是人家会都开完了，我们还堵在路上。大家都是这样，所以当时房山区的市民都很热心，拆迁占地都很配合，甚至拆迁补偿低也没什么大的怨言。

　　何晓鹏：但公路建成了、收费了，大家就不太支持了？

　　李淑媛：在全国，京石高速是第一个收费公路。之前大家都没听说过公路收费，接受不了，都觉得修路本来就是政府的事，怎么还能让老百姓拿钱，按我们现在的思维——我们已经向政府缴税了，政府应该提供这些公共产品。

　　何晓鹏：房山区的居民们现在还这么想吗？

　　李淑媛：现在反过头来去看这件事，大家已经可以理解了。当时国家没有那么多钱，老百姓也希望有这样一条路来让大家走向富裕的生活，那怎么办？咱们就帮着国家一起修呗。

　　何晓鹏：这个心态是什么时候转变的？

　　李淑媛：这是一个逐渐的过程。

　　何晓鹏：接受收费之后，质疑还是存在？

　　李淑媛：大家开始理解“贷款修路，收费还贷”之后，我们希望能知道，过了这么多年，我们已经交了那么多钱，究竟这条路贷了多少款，我们还需要交费交多久？

　　我们从1992年就开始正式向市政府、市人大提出这个问题，到了2000年后，我们发现，京石高速的经营权已经转让给首发公司。但给我们反馈来的信息却让我们接受不了，市交通委、路政局、首发公司等，他们的答复都是不一样的，有的说还差8个多亿，有的说是6个多亿。这让我们糊涂了。

　　何晓鹏：我看以前的相关资料，说当时关于京石高速的还款数额有5种不同说法，而关于还贷时间就有3种不同说法。

　　李淑媛：是，这让人很气愤，如果不想把真相告诉老百姓，不想告诉人大代表，那就请把谎话编圆了，并统一口径，不要一个答复一个样。最让人接受不了的是，首发公司在2002年曾经给我们一个答复，说这个高速公路一共贷款12个亿，还有8个多亿没有还清。

　　何晓鹏：这是首发公司的解释？

　　李淑媛：对。如果不说这个数字，我们可能也没有办法了解他们说的是真是假，但说了这个数字后，我们就不能不问到底了。

　　何晓鹏：为什么？

　　李淑媛：因为我们房山区的人大代表曾到房山区的各个单位调研过，房山区有很多企业单位，包括“燕化”这样几十万人的大企业，单我们房山区这一地，每年就有几千万的交费，从1987年开始一直到2000年之后，难到我们交这么多年的钱只够4个亿，12个亿还欠8亿？那钱都哪去了？

　　何晓鹏：没有人告诉你们真实的情况是怎样的？

　　李淑媛：没有。直到我们想到了通过审计这个办法。2005年，通过市人大提出要对京石高速公路进行审计，审计结果出来后，我们特别兴奋，终于看到了真相，同时也非常意外。原来修建京石高速总投资为10.1亿元，其中5.4亿元来源于养路费，占了半数以上。余下贷款早在2000年就已本息还清，到2004年底已盈余5.85亿元！对此，我们此前始终蒙在鼓里。

　　何晓鹏：贷款已经还清，收费却还在继续，这与当初的政策是不符的。拿到审计报告后，你们要求停止收费也有了强有力的依据了。

　　李淑媛：情况并不像我们想得那么简单。这些部门对这个报告避而不谈，比如说交通委，我们给他们看了这个报告，他们不说有，也不说没有，就说我们没有看到正式的报告，他们反复强调的是什么呢？说京石高速公路现在是全市高速公路里经济效益比较好的，而其他的公路则还在培育期。另外还说，北京市要修建若干条公路，资金缺口很大。

　　何晓鹏：潜台词就是以京石高速收来的钱来修建其他公路，用京石高速的收费来为全市公路建设服务？

　　李淑媛：是，这个意思很明白。我们在2002年跟首发公司说的时候，也提到这个问题，他跟我们说：首发公司作为北京市高速公路修建的一个管理者和组织者，得从整个北京的角度去想。实际上，京石高速，成为了他们的融资渠道。

　　何晓鹏：所以公路收费的年限规定，在这里就没有任何意义了，因为路总是建不完的。

　　李淑媛：实际上，我们认为这是违法违规的，特别是京石高速的审计报告出来后，这一点就更明确了。在京石高速建成这20年中，它的收费权、经营权曾经在暗地里几度易手，而且收费期一再延长，像这样一条主要由国家投资，以养路费投入修建的公路，是不应该把经营权转让给企业作为经营性公路的，即便是贷款修建，也应该在还清贷款之后立刻停止收费，之后公路的管护是由养路费来支持的。但从1999年开始，京石高速彻底成了一条经营性公路，收费年限一直要延续到2029年，前后要长达40多年。

　　何晓鹏：这条公路的性质发生了变化，当初那种帮助国家修建公路的情感也被破坏了？

　　李淑媛：是啊。我们曾经提出疑问，京石高速公路本来是一个政府还贷公路，收费站在还完贷款后早就应该拆除，后来转变为经营性公路，这有什么法律依据。他们的回答是，北京市政府要盘活存量资产，根据《公司法》原则组建了首发公司，把高速公路作为投资，把经营权给了首发公司。回到家里，我翻了几遍《公司法》，也没弄懂它怎么就把一项应该由国家提供的公共产品变成了一条经营性的道路。

　　2004年的时候，我们在市人大会议上跟一位市领导谈到此事，他说的一句话让我印象深刻，他说：为什么还完贷款还不取消收费站呢，因为收费站就是印钞厂。

　　何晓鹏：这让人恍然大悟。

　　李淑媛：没听这话前，我们想到这一点时也不敢说。

　　何晓鹏：原来怎么想的？

　　李淑媛：原来我们就想，这跟打劫的有什么区别？梁山好汉不就是这样吗？——要想从此过，留下买路钱。

　　何晓鹏：审计部门也出了审计报告，证据也有了，事实也清楚了，作为人大代表还是无法改变京石高速的收费问题？

　　李淑媛：我这两年也一直思考这个问题，就是人大怎么监督政府的工作，我觉得这里头问题真的是很多

　　变性的公路

　　何晓鹏：胡老师，很多当初政府贷款修建的公路在之后都转变成了经营性质的公路，对收费公路的性质，你怎样看，它是不是应该由政府来提供的公共产品？

　　胡星斗：公路很大程度上属于公共产品，但又不完全是公共产品。所谓公共产品，特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性。公共产品一般由政府或社会团体提供。

　　公路，特别是高速公路，它大部分是属于公共产品的性质，它绝对不属于私人产品，如果是私人产品就应当完全按照市场决定价格。

　　对于公共产品，主要是由政府财政投入，它带有某种福利性质，当然也可以通过收税来弥补一些经费上的不足，甚至也可以设置收费关卡来补偿资金缺口，但现在的问题是，这些收费关卡的收费时间长短没有遵照规定，大大超过了他收回成本的时间，这是第一点。

　　第二点，高速公路收费，收的费用的去向不透明，老百姓、纳税人或者是缴费人没办法监督这些费用的使用，很有可能其中的一些费用就流入个人腰包或者集体进行某种浪费。我们到全国各地去，看到很多地方公路局的办公楼都是豪华大厦，也就是说通行费还包括养路费，不一定都用在了路上，很有可能变成了养人上，养人浮于事的人。特别是收费关卡，全国的收费关卡养了数百万人，而这些人都是高收入的，普通的收费员工年收入都是10万以上，甚至更高。成了靠路吃路的，把高速公路变成它个人的提款机。

　　这也是为什么近些年来燃油税推出非常困难，因为如果推出燃油税的话，养路费就要取消，费变为法定的税，那就得列入财政预算监管的范围，审计也比较严格，而现在这种通行费、养路费都属于预算外收入，很大部分进入了单位的小金库。这种预算外收入不受太多的监管，甚至连像样的审计都没有，即使有审计也是走过场，所以它成为一个浪费的源头，用来大搞形象工程，也是腐败的一个重要场所。

　　何晓鹏：现在不只是这个问题，还有就是对于收费公路经营权的转让问题，似乎在2000年前后，很多收费公路都变为经营性公路了，公共产品被作为资本成为企业获利的工具。

　　胡星斗：其实这也要按情况来区分。比如说，如果政府没有钱，也可以让私人出资修建公路，也可以设置收费站，但是不能够利用公共权利来谋取集团的或个人的巨大利益，现在的问题就是在这后头，公路经营权转让之后，就是长期的高收费，然后养活了一大帮收费员，高收费来支付高工资。收费员如此，那些官员更不得了，甚至很多官员是有参股的。

　　像在美国，很多公路也是利用一些公司的力量来修建。也有贷款修路，但美国政府的决策是非常鲜明的，政府要起到监督的作用，一种宏观管理的作用，而且它完全是公开招标、投标的，所有的项目都是公开透明的，所有的收费都是公开透明的。即便如此，在美国，收费的公路仍然很少，虽然也有一些，像纽约的周边也有一些收费的关卡，但当修建的费用收回后，马上就会停止收费，如果是私人修建的，就会按照合同收到哪一年后及时停止。

　　何晓鹏：会对投资者以一定的回报。

　　胡星斗：对，会给他一定的回报。但是中国这方面的管理常常是不明不白的，财务也不透明，所以修公路的官员因为腐败倒台了一大批，全国有14个省的公路局局长、交通厅厅长因为腐败而下台了，像河南省是连续三个交通厅长前赴后继下台的。

　　何晓鹏：修路成了不归路。

　　胡星斗：所以这样一套不规范的招投标体制，不透明的财政和不受监督的收费去向，其实害了一大批人。

　　在中国，还有另外一方面，实际上，过去一段时间，我们在很多领域有些过度市场化了。这个市场化的结果就是大家看不起病、上不起学。但是一个真正的现代市场经济并非如此简单。现代市场经济强调政府对市场的干预，强调利他，强调公益。事实上，像这种高速公路收费站该撤不撤，长期存在，就是对公民权利的一种剥夺，也是对公民利益的一个掠夺。

　　何晓鹏：但现在来看，从政府管理者到社会普通成员，对这个问题都已经关注很久，尤其是此次国家审计署公布的审计结果，更证明了这种现象存在的由来已久。实际上，关于公路收费问题，国家也有过明确规定，无论是针对收费用途、期限等等，但现实情况却依然让人感到遗憾。

　　胡星斗：问题就是出在这里，老百姓没有话语权，就算网络、报纸上有一些议论，但他们完全可以置之不理，即使有相关的条例，但是对这个条例能否落实也是个问题。所以，这里一个关键的问题就是人大要起到作用，各级人大、各级人大代表要反映民意，比如高速公路收费问题，提到人大上去问责地方政府。

　　何晓鹏：事实上也有人大代表提出问责，但关键是这种问责有多大效力。

　　胡星斗：个人的声音形成不了人大集中的问责，比如通过举手、投票来罢免或者责令改正，下一个责令改正书。

　　不过，我们同时也应当看到，现在政府也看清楚了这些问题，也知道应当怎么解决，像目前在高速公路的招投标方面比过去规范得多，这个应当实事求是地说，而这些在十几年前是相当不规范的，谁给了贿赂就把路交给谁修，现在招投标时的情况要好多了，尽管还有不规范的地方。但现在在收费问题上，比如费用的去向、决策过程的不透明等等，这些问题还是一点都没有解决。