发改委感叹“长子”难为 开始瘦身减少微观管理

　　发改委之变

　　身为政府组织经济管理和经济发展工作“大家庭”中的“长子”，国家发改委权力很大，责任更重

　　孙荣飞

　　前日，离开国家发改委两年的张平重返故地，成为新中国成立以来的第八任国家发改委（曾名国家计委）主任。

　　根据最新的国务院机构改革方案，国家发改委将下放审核权限，简化审核程序，划走工业行业管理有关职责，同时，地方规划和专项规划、专项产业政策将由地方制定。

　　多年以来，在政府序列中，国家发改委是政府组织经济管理和经济发展工作这个“大家庭”中的“长子”。而今，“长子”开始了“瘦身”之旅。

　　“变身”脉络

　　成立于1952年11月的国家计委，经历了与其他部委多次的“离合”，而“离合”背后折射了政府对经济管理方式的认知和选择。

　　1988年那次国务院机构改革之前，国家经委与国家计委，是中央经济决策体系中的两大支柱，曾有“国家计委制定经济计划，国家经委执行经济计划”的说法。曾在国家计委任职多年的一位专家对《第一财经日报》表示，国家经委是1956年从国家计委分出来的，都是管理经济运行，但各自的侧重是，计委管国民经济中长期计划，而经委负责年度计划。

　　到了1988年的机构改革中，国家经委被合并进国家计委，时任国家计委主任的宋平说明机构改革方案时强调：“现在的国家计委、国家经委在职能上重复交叉比较严重，而且承担了许多应该由其他部门管理，甚至企业经营的具体事务。”

　　但后来，类似国家经委职能的国家经贸委又迅速崛起，并一度被称为“小国务院”。“原因是经济基础未有大改变，微观经济运行的职能就从计委分了出来，成立了国务院生产办公室，到1998年国务院机构改革时成立国家经贸委，统一管理产业政策、经济运行等职能。”国家工商总局市场司原司长张经告诉本报记者。

　　到了2003年第五次机构改革时，国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节等职能，划归国家发改委。此外，国务院体改委的职能亦并入国家发改委。这样，国家经委、国家经贸委的先后并入，使发改委有了微观管理权，而体改委的并入，再使发改委具有了宏观调控和部门协调权。前述曾任职国家计委的专家表示：“国家多次将经济微观管理权和宏观管理权整合起来，是想两者能有效衔接。”“但现在看来当时合并得有些着急，盘子太大了，结果在一个部委里既要抓经济运行，又要管中长期大型项目，还要负责体制改革，自然应顾不暇。”张经表示。

　　国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁直言，将有关经济运行的管理职能合并到国家发改委，不是好办法，按照传统计划体制的观念，所谓经济运行就是如何分配技术改造资金。将经济运行职能合并过去，不利于原国家计委转变自己的职能。

　　全国政协委员、全国工商联常委孙珩超日前更是在全国政协小组讨论会上称，发改委把一部分经济运行权抓到了手上，宏观搞管理的，结果搞到微观上去了。

　　而2003年体改委并入后，在国家行政学院教授汪玉凯看来，这五年的发改委，突出了发展职能，但改革的工作力度相对不够大，“对水电煤油的体制改革五年来有点滞后。”

　　调控重任

　　改革开放以来的机构改革历程，呈现了其他部委整合进国家发改委的路径，同时国家发改委（计委）的内部职能，也在逐渐转向宏观管理。

　　“1988到1993年期间，国家计委先是逐步缩小‘指令性计划’的范围，然后‘指令性计划’逐渐变成‘指导性计划’，原材料供应从百分之百的调拨，改成百分之五十，后来变成百分之三十的调拨。”前述曾任职国家计委的专家表示。

　　而从1993年的国家计委到1998年的国家发展计划委员会的变化，背后“是要将一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”（见十四大报告）。

　　到了2003年，“计划”二字彻底从国家宏观调控部门的名称中淡出。

　　但在应对1993年经济出现过热和2007至今的经济再次过热的趋势中，因使用临时经济干预政策，外界对国家发改委仍颇有微辞。

　　1993年，从国家体改委任上调任国家计委主任的陈锦华在《国事忆述》中回忆：“从改革计划经济模式的意义上讲，可以说是从改革的动力——国家体改委的工作岗位，一下子成了改革的对象——国家计委的工作岗位。我感到有点被推到风口浪尖上的味道。”

　　上任没有多久的陈锦华就四处奔走推行调控政令，为有效调控，1994年国家物价局并入国家发改委。而从2004年以来，国家发改委通过政令的方式控制土地供应，项目审批，强化环保标准的执行和调控房地产。到2007年底和今年春，国家发改委更是再次对一些物价实行了临时干预政策。

　　“有的部门对应急事件发生的第一反应是习惯的计划手段。”张经说，不过他也坦承，对于把住宏观、放开微观，还拿不出尺度来。

　　“在过去的一系列改革中，它的宏观调控角色越是被强调和突出，它就越要依赖众多的微观手段，来实现这些宏观目的。”上述发改委专家说。该专家认为2003年的机构改革，把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致、彼此关联的宏观调控职能都归并到了一个部门，“这一方面可以使三者配套，但也因经济波动而陷入具体的干预中，减弱了宏观调控能力。”

　　“管钱”的部委

　　现在的国家发改委主要是国务院的综合协调部门，交通运输部、环保部、卫生部等很多部委都能在发改委找到和它对应的处和司。此外，发改委与财政部、中国人民银行同为宏观调控部门，但主要还是发改委在负责财政、信贷、物资的综合平衡。“发改委确定项目投资或政府采购后，由财政部配套资金划拨，银行予以贷款支持。”张经说。

　　因发改委掌握着全国大型基建和投资的审批权及资金调配权，前述曾任职计委的专家向本报这么描述道：“早上8点，在发改委大门口就有很多人在等着，目标是来争取国家的支持。”

　　记者掌握的一份资料显示，2004年，某省一位副省长曾专门向该省下辖地方政府介绍“跑部进京”的经验：“跑与跑的水平不一样，东部省区跑项目成功率比较高的原因，在于前期工作做得非常好，问不倒，提什么问题都能答出来，疑虑全部打消了，只要符合国家政策，有什么理由不批？西部地区普遍的问题是前期工作差，去一次两三个问题答不上来，跑回去再整，到北京再答不上再回去，反反复复，实际上钱没有少花，时间也浪费了。”

　　“对于各地政府来说，加大前期工作投入，这是花小钱换大钱的买卖，舍不得小钱，得不到（地方发展急需的）大钱。”上述专家说。

　　为发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用，2004年国务院颁布了《关于投资体制改革的若干意见》，对于某些投资项目实行备案制。但商务部研究员马宇称，原本由地方政府批的项目到发改委备案后，发改委实际还是变相审批。

　　“长子”难为

　　对于发改委的历史身份，一位已退休的发改委司长感慨，多年以来，在政府序列中，它是政府组织经济管理和经济发展工作这个“大家庭”中的“长子”。“长子”权力很大，但责任更重。要协助家长组织、协调全家，安排好全家的生产生活、调动大家的积极性，有时还要忍辱负重，把各方面的失误背起来。

　　在发改委系统中，原国家计委主任宋平、陈锦华、曾培炎常教导并广为人知的一句话是：“发改委（计委）的干部要从政府而不是从部门的角度去考虑和处理问题。”

　　“计委工作的特殊性决定，必须站在政府的角度上考虑和处理问题，但又不能站在家长的位置发号施令，这就是计委工作的难处。”上述发改委专家说。

　　面对“瘦身”，“现在大家已形成了委里进一步减少微观管理职能的预期，但大家心理没有底的是要减少到多少。”一位在发改委工作的人士对本报说。

　　海南省委书记卫留成12日在海南代表团小组审议国家机构改革方案时提出，希望在制定各部门“三定”方案时，将改革方案里原则的话转变为具体的规定，“比如说国家发改委要减少微观管理事务和具体审批事项，怎么减，减什么，最好有明确的规定。”第一财经日报