《瞭望》文章：大震启迪“财政机制”
构建合理高效的财政减灾、防灾和救灾机制，对我们这样一个幅员辽阔、地理条件复杂的自然灾害多发国十分必要
文/王振宇
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，且具有历时长、危害范围广、爆发率高等特点，并呈季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特征。
面对频发的特大自然灾害，我国作为幅员辽阔的大国，需要从财政体制上进行深入思考和周密部署，以构建更符合国情，同时也更为高效合理的财政救灾减灾机制。
改善城乡二元的财政模式
多年来，我国在公共品和服务的总量供给和结构分配上，形成了城乡二元的财政供给模式。
来自《中国统计年鉴》的数据显示，占全国人口近60%的农民使用20%左右的医疗卫生资源，农村中学使用的国家中学教育经费仅占38%，城乡社保覆盖率之比高达22:1。2006年，城乡居民的收入水平分别为11759.5元和3587元，而城乡居民家庭恩格尔系数分别为35.8和43。因而加强对农村医疗、教育等公共产品和服务的投入，摆脱目前低标准、低水平和不充足的供给现状，成为国家财政收支结构中需重新思考的问题。
首先是加快构建“一元化”财政制度。改变长期以来城乡分治的“二元”格局，统一城乡财政，让公共财政阳光照耀农村。在基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等方面，逐步实行城乡“一体化”供给，统筹城乡居民公共品成本分摊制度和收益共享制度。
其次是形成自然灾害财政投入稳定增长机制，合理构建预警、防治、救助三位一体财政投入模式，坚持主动出击、防患于未然，逐步改变轻预防重救助的做法。
三是根据辖区收益原则，合理界定中央和地方政府职责。全国性或区域性灾害以中央财政为主、地方财政为辅；地方性灾害以地方财政为主、中央财政为辅；自然灾害的预防支出由中央和地方共同承担，避免政府间不必要的博弈和推诿扯皮。
健全“鼓励捐助”的税收制度
社会各界对汶川大地震的强烈关注，形成了新中国有史以来最大规模的慈善捐助，截至发稿时，各类社会捐助款物已近400亿元。数额如此巨大的捐助，必将对救灾和灾后重建产生巨大功效。
与此同时，如何构建“鼓励捐助”的税收体制，使慈善捐款常态化而不仅仅停留在“运动式”状态，也成为财政领域需要关注的话题。
在成熟的市场经济国家，为鼓励捐助、防止富人过分聚集财富，往往运用遗产税的手段。作为“富人税”，该税种在均衡贫富、缓解分配不公、鼓励勤劳致富、引导公益捐赠等方面具有独特的功效，当今世界已有100多个国家和地区开征遗产税。在美国，遗产税的最高税率为50%，不难理解比尔盖茨在去世之前要将460亿美元财产全部捐赠出去的动因。在日本，遗产最多只能传至三代，高额税收限制了不劳而获者。在发达国家，甚至还出现了有遗产继承权却无力承担遗产税的“怪象”。当今欧美许多国家对所有的慈善捐助享有免税待遇。
新中国成立后，当时的政务院曾在1950年1月颁布的《全国税收实施要则》中列有遗产税内容，但由于种种原因未能开征。“仓廪实而知礼节”。改革开放30年来，中国经济发展创造了世界奇迹，2007年经济总量已位居世界第四位，城乡居民告别了短缺、积累了一定的财富，“鼓励一部分人先富起来”政策已初见成效，培育了一大批中产阶层、产生了一部分高收入者，社会财富的增加为开征遗产税提供了前提和可能——“税源”的客观存在。同时，当人均收入介于1000～3000美元的社会转型期，也容易带来剧烈的社会动荡，出现两极分化，步入“矛盾凸显期”。这为实施税收政策手段的再调节——开征遗产税，提供了现实必要性。
为此，要通过制度创新，实现“被动”捐助为“主动”捐助，“要我”捐助为“我要”捐助，为慈善事业健康发展提供不竭动力和源泉。一是尽快研究开征遗产税，完善相关法律，合理设计与中国国情相匹配的遗产税制度，引入信息化管理手段，加大个人收入和财产监管力度；二是适度提高捐赠活动的减免税比例，营造优良的税收捐助环境，改变目前我国捐赠抵顶税收比例不高的问题。
“兄弟式互助”符合国情
转移支付的制度设计通常采用自上而下的纵向模式，这种模式简单易行，作用直接，一直是我国平衡地区发展差异所采用的主要模式。而此次汶川大地震，四川等灾区得到了各省区市的慷慨援助，这一方面体现了“一方有难八方支援”的中华民族传统美德；另一方面也透视出我国存在构建区域间横向转移支付的可能。
我国是一个幅员辽阔的国度，受资源禀赋等多因素的制约，地区差异巨大。要很好地解决基本公共服务均等化等问题，单靠中央政府转移支付，极易引起发达地区的“不满”,而且过分地“杀富济贫”、追求公平的同时也会造成效率的损失。近些年来，国家陆续启动了东部发达地区对口支援西部欠发达地区的援助行动(如援助西藏、新疆、青海及三峡库区移民等)，收到了一定成效。虽然谈不上严格意义上的横向转移支付，但达到了先富帮后富的目的。其实，从区域经济、生态经济的角度来衡量，各省区域间、市域间是高度关联的。以长江流域为例，上游、中游和下游彼此是相互作用的有机体，正是由于上游承担了生态环境保护任务，放弃了发展的机会成本，才赢得了长三角的经济繁荣。同样，黄河、珠江、辽河等领域也如此。
基于这样一个利益“链条”，考虑到我国现行的流转税结构特征，结合国家主体功能区建设，实施以下游补助上游、受益地区补助保护地区为主要内容的横向财政转移支付制度十分必要。为此，建议国家出台相关法律，规范相关制度，积极开展试点，在新一轮财政体制调整中适度运用，以弥补现行纵向转移支付的相对不足，实现区域经济的统筹协调发展。
完善“善款”监督机制
在抗震救灾中汇集的数百亿元捐助资金，也因之在管理和使用方面备受各界瞩目。巨额的救灾物款一方面与灾区百姓的福祉密切相关，另一方面也事关慈善事业的公信力，因而应强化财政、审计部门对捐助的监管。
为此，一是从严控制借机敛财行为的发生，特别要加大对中介组织、网络媒体捐助的监管力度，规范捐助主体、捐助行为，逐步消除捐助过程监控的盲点，严肃查处发“国难财”事件；二是全过程监控捐助资金的使用管理，研究制定相关管理制度、办法和使用程序。创新监管模式，实现由传统的事后监督向事前、事中监督转变，坚持专项监督与日常监督、内部监督与外部监督并重，从严查处贪污、挪用、寻租等违法违纪行为；三是统筹使用各类捐助资金，防止“条条化”、“部门利益化”，禁止“撒芝麻盐”、“分小钱”，杜绝“形象工程”、“面子工程”，切实整合各类资源，追求规模经济效益；四是严格追踪问效，通过构建简单易行的考评体系，引入中介评价平台，及时、透明向社会各界公示捐助资金使用绩效。
所幸的是，“善款如何善用”得到了从中央高层到审计部门以及慈善机构的高度重视，而相关的各项规定如何从特事特办走向长效的体制机制，则有待规则法律的进一步细化和完善。
构建“多元”筹资机制
汶川大地震灾后重建资金将是巨大数字。鉴于这场自然灾害具有突发性、连续性、广泛性等特征，属于“市场失灵”的范畴，十分有必要通过调整财政支出结构来加大政府投入力度。虽然去年我国的财政收入规模5万多亿元，四川省的财政支出规模为1700多亿元，但同满足人们日益增长的“社会公共需要”(政权运转、国防、基础科研、教育和社会保障事业等)相比，财政资金依然十分“短缺”，灾后重建单纯靠中央财政和四川财政既不现实也不可能。所以，要注重制度创新，发挥市场机制的作用，避免政府过多包揽，充分调动“政府”、“市场”、“受灾群众”三方面积极性。
为此，一是加快推进灾区的社会保障体系建设，通过完善最低生活保障制度、临时救助制度等，确保特困受灾群体得以妥善安置；二是重新评估震区重建的地质结构、环境承载能力和管理成本，积极探索开发式、移民式安置新模式，避免步入“建设—破坏—再建设—再破坏”的恶性循环，最大限度节约社会资源；三是运用财政担保、贴息、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，引导受灾群众、企业、民间机构投入支持灾区重建；四是加强灾区金融服务体系建设，通过特别优惠贷款、农业保险等鼓励灾区恢复重建。同时，积极探索地震险的试点；五是可试着发行汶川地区地震重建债券，运用市场化手段，多方筹措建设资金。
此外，乡村组织的救灾中的作用十分明显，为此应审慎推行乡村治理的各项改革，特别是在“合村并镇”、“乡财县管”方面，应统筹兼顾、周密部署，避免盲目性和一刀切；要明晰乡镇一级政府完整的政权、事权、财权、产权，适度选择“垂管”模式、合理匹配事权与财权；还应加大面向基层的转移支付力度，逐步提高公共产品和服务的供给能力。（作者为辽宁省财政科学研究所所长、研究员）
