从汶川地震透视公共财政应急机制
突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件。
■学人新论■陈华 刘荣
突发事件应急管理中公共财政应急机制相关理论述评
突发性公共事件的管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段，采取一系列如信息获取与预警、准备与预防、控制与回应、恢复与重建等控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。其重点在于增强国家化危机为发展契机的能力。
在突发性公共事件的处理中所形成的社会成本一般难以通过市场机制转化为私人成本，而只能由政府承担。市场经济条件下，财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，即“公共财政”。公共财政则是实现政府弥补市场缺陷，满足社会公共需要职能的物质基础。因此，在突发事件面前，应具备一套完善的公共财政应急支持体系，力求使灾害损害最小化。
上世纪70年代早期，为了应对频繁发生的飓风、地震等突发灾害，美国成立了联邦灾害救助管理局，开始重视突发事件应急管理。C． F． 赫尔曼（C． F．Hermann，1972） 编辑出版了论文集《国际危机：行为研究视角》，这是有关公共危机管理研究比较早的著作之一。以罗森塔尔（Uriel Rosenthal，1989）为首的几位学者从恐怖爆炸、化学毒物、地震灾害、围攻大使馆、火灾、非洲国家的饥荒等方面阐述了不同形式危机管理的共同点以及应对方式方法的异同点。E· L·克兰特利（E． L． Quarantelli，1980，1983） 从社会学角度对各类灾害的紧急应对进行了深入研究，主要从救灾中的公助与互助、救灾中社会组织和政府部门的作用以及灾后重建的心理救助等方面进行了阐述。
2003年非典至今，国内已有不少突发性应急管理理论和事件的研究。如许文惠、张成福（1997） 对危机管理理论的产生背景、危机管理的方法原则、危机中的决策机制等进行了论述，比较全面、系统地研究了公共突发事件危机管理。薛澜（2003） 等针对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等，通过理论研究和案例分析，详尽探讨了转型期我国危机形态的根源及特征，从不同角度勾勒了现代危机管理体系的基本框架，提供了非常规决策治理的整体战略设计和制度安排。
部分学者从公共财政角度对突发性事件管理进行了论述。刘尚希、陈少强（2003）研究了公共财政应急反应机制的构建问题；赵要军（2006）对此建立了一个公共财政应对突发性事件的框架，并从实证的角度进行了论证。许卫红、苏云兰（2006）则论述了突发公共事件应急体系中县市财政的作用。丁芸（2003）认为在突发性事件中，国家财政可以采取包括减免税费、贴息和动用预算预备费资金在内的短期政策，而从长期来看，国家财政应该以公共风险为导向、调整公共财政支出结构，另一方面在确定预算预备费提取比率时应考虑到应对灾难性突发事件的需要。赵要军（2007）通过对我国地震应急组织体系及财政应对地震类灾害的流程分析，结合国外应对地震类突发事件的成功经验， 分析了我国公共财政应对过程中存在的不足，最后建立了5个应对地震类突发事件的财政应急机制。
从总体来看，目前国内理论界对突发性公共事件中公共财政应对机制的探讨并不全面。笔者尝试以汶川地震作为案例阐述公共危机财政应急机制的构建。
我国公共财政应急机制构建的制约性因素
（一）经济体制缺位
从公共财政制度建设的角度分析，我国公共财政体制建设不足10年时间。财政尽全力介入或创造条件介入社会公共需要领域仍会受到体制上的种种制约。一方面，计划经济体制惯性在一定程度上还发挥作用，还保留着短期内迅速集中力量完成某一件事的能力；另一方面，在经济和体制转轨过程中，随着传统政府职能的退出，市场为主配置资源方式的确立，政府在配置公共资源、解决公共问题方面还存在明显的职能缺位，所以，体制上的缺位往往会延迟建立财政应急机制的时间。
（二）法律制度不健全
与日本相比，我国地震灾害救灾资金方面的法律法规还不健全，如没有对下拨资金在各恢复重建项目中的划分原则做出明确规定，致使地方政府重基础项目恢复轻普通民房的重建；虽然对中央特大救灾资金多长时间内下拨到灾民手中有了明确规定，但没有对地方政府财政专户的一般自然灾害救助资金下拨做出明文规定，致使地方政府的救助资金长期滞留财政、民政部门。另外，企事业单位捐赠的善款可否税前列支，可否冲抵税款等，也没有明确规定。
（三）流程设计不规范
首先，地震救灾款申报中的问题。我国地震救灾款的申报由民政部门和财政部门会商后向上级部门申报，这就导致地方民政、财政存在合谋套利的可能，如轻灾重报，无灾有报等。另外还存在“搭便车”行为，地方政府随意挪用救灾和恢复重建资金解决城建、交通、教育等其他历史遗留问题。其次，地震救灾款的接收、分配过程中的问题。目前我国的救灾物资主要通过财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收问题，缺乏统一的汇集管理。救灾款的分配没有统一、精确的分配标准，随意性较大。分配过程中还存在以权谋私等不法行为。
基于公共财政的公共危机应急机制的构建
从公共财政应急机制的完整性和连续性方面分析，财政应急机制主要包括：第一、危机前的预警防范，危机管理的知识和信息系统的建设以及危机管理的计划系统建设；第二、危机中的应对，要建立危机管理的指挥系统，简化应急拨款流程，完善危机管理的财政分担政策；第三、危机结束后的重建机制，需要建立危机复原系统，危机管理学习、创新系统。
（一）公共危机前的财政预警防范机制
公共危机在当前的科学技术水平下，还不能通过预先处理来规避其发生，因此，做好危机预警机制是有效减少损失的关键。预警机制是在公共危机发生前对事件的监测、评判、预报以及提供预先处理流程的机制。目的是确保在突发事件发生的情况下有充足的财力资源作为保障。主要包括以下内容。
1．各级财政部门要树立危机和忧患意识，大力普及公共危机知识，定期进行知识培训，以便及时更新知识体系。
2．各级财政部门要明确自己的预警范围和预警级别。各级财政要根据各地实际遭受突发事件的事实来制定相应的监控时间范围、空间范围和警戒级别，以便提供及时的预警。
3．建立综合性财政危机管理网络。即包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间；机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程；风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情况发布警示。
4．建立应急预算。主要是指公共危机状态下的公共收支安排 ，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算的编制应建立在谨慎评估未来可能的突发性支出的基础上。应急预算属于滚动预算，偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。
5．建立信息共享系统。财政部门要与地震预测、监测部门及其他部门建立信息共享机制，及时交换危机信息，力争适时获得第一手资料，为应对公共危机进行充足的事前防范。
6．完善预备费管理。预备费是国家预算为应付某些自然灾害、意想不到的事件而引起的难以预料的开支而设置的专项基金。完善我国预备费管理要考虑到以下三点：
第一，提高预备费比率，增加应对突发事件的专项基金。我国《预算法》规定，各级政府预算应按照本级预算支出额的1％－3％设置预备费。但是从最近几年的情况来看，预备费的提取比率过低，难以满足当前的实际需要。因此，财政部门应根据近些年的实际情况，将预备费提取比率设置为2％－5％。
第二，预备费实行基金式管理。通常预备费当年设置，当年用完，如果当年没有发生突发性支出，也在当年花掉。这既浪费了财力又没有达到设置预备费的真正目的。因此，预备费要实行基金式管理，把当年没有用的预备费结转到下年度使用，这样，在不发生突发事件的年份里预备费可以得到有效积累，在发生突发事件时可以有较为充裕的资金来源。
第三，拓宽预备费基金的来源。各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余，建议按一定比例增加预备费基金。
（二）公共危机发生时的应对机制
公共危机发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联动，适时监督”的原则及时应对公共危机，力争将损失最小化。
1．迅速建立应急指挥中心，发挥统一指挥、分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源，保证应急所需资金。
2．要根据公共危机级别启动相应的应急预案。各级财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，也要依据危机级别及各级财政承担比例迅速调集资金加以应对。
3．及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难处理的时机，“特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。
4．推行公助、共助、自助、寻求国际援助的防灾、抗灾财政分担政策
（1）公助。公助是指上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施转移支付。主要有：直接拨款、低息或无息贷款、减免税收等。当某种灾害造成外部不经济时，政府应当实行资源重新配置。抗击“非典”中，中央和地方及时制定、实施了公助的相关政策。公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用由中央和地方财政承担，从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，切断了传染源；根据疫情的严重程度和地方经济情况，中央安排了专项补贴；对一些行业适当减免了税收。公助对于维护社会的稳定，保障公民的生命财产和生活，具有重要的现实意义。
（2）共助。从经济学来看，社会群对共助的供给和需求，都是不可预测的，这种不确定性会导致社会经济效益低下。因此，在发达国家，一般是国家通过保险制度（法律强制社会广泛认同、接受而实施的）来达到共助效果。政府介入对风险的规制，尽管不能将风险消弭于无形，但能通过制度化的社会共助安全防护机制的实施，将危险在共助网内分担出去，可以有效减轻公助的财政压力。
（3）自助。民众个人不能太过依赖于政府、社会团体的救助，也要增强自我约束、自我解决的能力；加强风险意识，对自己的风险管理系统进行自检，判断自身的风险保障规划是否完善，有无自助能力。购买保险也是寻求共助的自助表现，通过保险给自己增加保障的选择行为。
（4）寻求国际援助。一般可根据灾情的严重程度和经济损失寻求国际援助。国际援助分紧急援助、灾害预防、研究开发三种。寻求国际援助，在缓解国内财政压力的同时，也促进政府和非政府组织之间的国际交流。
（三）公共危机后的财政重建机制
1．财政资金的及时补偿。公共危机一旦发生往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失，因此，财政部门要充分考虑灾区的需要，制定明确的资金救助计划和资金补偿机制。要考虑灾民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考虑对遇难家属进行慰问抚恤以及抚慰灾民心理的需要等等。这就需要有大量的资金予以支持。所以，财政资金的及时补偿是稳定民心、恢复灾民信心、搞好生产自救的关键。
2．财政部门要与其他部门密切配合，共助灾区重建。
3．对财政资金的清理回收要有明确规定，多余的资金除用于规定的开支范围外，其余的要回收财政专户，对应对过程中产生的资金不足要查找原因。
4．震后恢复重建工作后，要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查，对违规使用资金的人员进行严肃的处理，严重的要追究其刑事责任，以形成一个公正公平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化、长期化、法制化。
5．突发事件处置结束后，要对整个应对过程进行详细总结，找出应对过程中的成功和不足之处，总结经验教训，完善财政应急预案。
公共财政应急机制构建案例分析——以汶川大地震为例
主要就汶川大地震财政拨款、用款过程进行简要回顾及评析。
（1）根据“分类分级”原则迅速展开公助行为。地震发生后，国家减灾委、民政部紧急启动了国家救灾一级响应，民政部协调各方资源，中央财政紧急下拨地震救灾资金8．6亿元。其中，有7亿元是5月12日晚向四川紧急下拨的地震救灾资金，其中包括综合财力补助资金5亿元，统筹用于各方面抢险救灾工作；地震灾区自然灾害生活补助应急资金2亿元，用于受灾群众紧急转移安置。另有1．6亿元是中央财政13日向甘肃、陕西、云南、重庆等地紧急下拨的地震灾区自然灾害生活补助应急资金。
四川财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，于14日8时，紧急调拨6．1亿元人民币用于抢险救灾，并联合四川省民政厅下拨民政救灾资金500万元。针对抗震救灾工作中救助工具和药品、食品等物资紧缺的情况，四川省已紧急组织了大批物资。
中华全国总工会书记处当天决定向四川省总工会紧急拨款100万元救灾慰问金。
（2）战时联动。财政部与交通运输部、地震局等部局联动，5月13日下午下拨救灾抢通资金1000万元；与地震局联动，动态调整救灾款数额，截至20日14时，全国财政部门先后下拨抗震救灾资金117．27亿元。
（3）互助与国际援助。地震发生后，各地财政纷纷向四川、甘肃、重庆等地区捐赠物品、救灾款；中华红十字总会、中华慈善总会倡导公民发扬互助精神，呼吁民间团体相互支持，截至20日，先后吸收社会捐赠款物达139．25多亿元，其中捐款125．16亿元；接受部分国家和地区救灾款物900万美元。其中，加拿大联邦政府5月15日宣布，加拿大民众每为中国四川地震灾区捐1元钱，政府就跟进1元钱，不设上限，不设截止日期。
（4）及时监督、审查救灾物资、款项的使用。一是强化对救灾款物的跟踪审计监督。审计机关要关口前移、提前介入，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计。省级审计机关每周要向审计署报告救灾款物审计情况，审计署每月向社会公布阶段性审计情况。救灾工作全面结束后，向社会公告救灾款物管理使用的最终审计结果。加强对救灾款物管理使用情况的纪律检查，涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任。二是建立救灾款物的信息披露制度，把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。三是采购物资按照《政府采购法》等相关规定执行，凡有条件的都要公开招标，择优选购，防止暗箱操作。
国家审计署于5月16日决定，组织人员对汶川地震救灾资金和物资进行全面审计。
（5）迅速展开灾后重建。目前，中央财政决定向受灾地区每人每月补偿600元生活费。财政部和国家税务总局5月19日发布了抗震救灾及灾后重建的有关税收优惠政策。目前，与抗震有关的减免税收预计超过202．3亿。随着抗灾工作的深入，各级税务部门还会出台增值税、营业税减免等优惠政策。当前，与抗震救灾及灾后重建有关的税收优惠政策主要涉及企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税及进出口税收等税种。
中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5％，用于抗震救灾。
总体来看，中央及地方各级财政在此次救灾中反应迅速及时，降低了灾害恶化的风险。而各级政府及时有效的行为稳定了民心，赢得了海内外的好评。目前的瑕疵就是，灾害应对过程中，缺乏对财政资金使用成效的动态评估机制。
（作者单位：山东经济学院）
