地震善款遭遇困境 台寻找“安全”渠道捐献资金

　　地震善款遭遇困境

　　本刊记者 陈统奎 发自上海

　　7月11日，《参考消息》摘登路透社的一则消息称，由于担心中国大陆对四川地震捐款的管理“缺少透明度”，台湾方面将暂不捐献10多亿新台币（约合3300万美元）的赈灾资金，正为这笔资金寻找“安全”的捐献渠道。

　　台湾“陆委会”副主任委员、发言人刘德勋向本刊记者证实，确有其事。刘德勋说，这笔善款挂在“陆委会”账号底下，其中7亿为台湾地区政府捐款，近4亿为民间捐款，由于一些捐款者提醒“陆委会”“不要只捐现金”，所以“现在就是等项目”，“希望能够有一些具体协助的项目”。

　　汶川大地震后第二天，即5月14日，扁政府时代的台湾“行政院”总辞，就在这一天，台湾地区政府做出了巨资支援大陆抗灾的决定，其中第一阶段为8亿新台币，包括政府动用第二预备金7亿元的现金捐款，及价值1亿元的物资。当日，“陆委会”公布捐款账号，呼吁台湾民众踊跃捐款。

　　不过，募集来善款，如何转捐给大陆却让“陆委会”颇费周折。

　　5·20后马英九执政，台湾地区新政府上台，两岸关系趋缓，“陆委会”首先通过海基会正式致函大陆海协会，询问巨款捐献路径。6月11日，“江陈会”在北京举行，两会复谈，海基会董事长江丙坤又向海协会会长陈云林口头询问此事。

　　“大陆那边给了两个窗口，红十字总会和中华慈善总会，都是捐款的方式，我们就是转账而已，这样，我们就觉得这两个窗口不是那么适当。”刘德勋说，“江炳坤希望，因为台湾有9·21地震的经验，是不是可以给一些具体的项目，让我们10多亿集中使用。”

　　一开始，“陆委会”想捐助治理堰塞湖，并提出可以捐助治理山体滑坡、学校重建、医疗卫生、心理援助等具体项目，但红十字会和中华慈善总会均答复“没有计划，只收钱”。刘德勋说，既然一些捐款户提醒“不要只捐现金”，“陆委会”必须遵守捐款人的意愿，“我们要面对很多捐款人”。台湾出版协会一位友人向记者坦诚，这次她没有向四川地震灾区捐款就是因为担心“透明度”问题。

　　再且，台湾地区政府的钱，是台湾纳税人的钱，“要接受‘立法院’监督，就要有预结算的过程”。否则，如果“陆委会”直接把钱“转账”给大陆某个慈善机构，这笔钱最后用到哪个项目上不清楚，被“立法院”问起来“陆委会”答不出，质询场面就难堪了。“我们现在不讲你透明不透明，我们只是说，如何给我一个具体项目，那就OK，回头我们跟‘立法院’说，资金到点了。”刘德勋说。

　　虽然不是专业慈善机构，但在尊重捐款人意愿方面，“陆委会”很注意诚信。刘德勋告诉记者，有一位台湾民众想向“陆委会”捐8000多万新台币，但他指定这笔钱只能用在刀刃上——校舍复建，原来10多亿就等着项目一直没动，“陆委会”一时无法跟大陆方面协调出具体项目来，到现在也不敢收他的钱。

　　“如果到时候，大陆方面提供不了这样一个项目，我就没办法做到了（实现捐款意愿），8000多万我还要退给他。”刘德勋说，“否则，我就没办法对他负责了。”

　　现在，“陆委会”依然透过海基会和海协会的磋商，积极寻找捐助项目，“项目确定了钱就走”。“陆委会”希望项目规划中能够涵盖校舍复建，为的就是满足上述“准捐赠人”的意愿。刘德勋询问这位“准捐赠人”，如果台湾援助一揽子项目里有校舍复建，他是否愿意捐献，“他对这个还在考虑，他说可以，我才能收”。

　　至于暂缓转捐的10多亿善款，“具体用到哪里，捐款户没有意见，他们就是要求具体。”刘德勋介绍说，“你只要用在灾区，就行了。”据悉，台湾地区在四川地震发生后共捐献了大约22亿新台币，而“陆委会”“暂时搁置”这部分占近一半。

　　善款沦为“二财政”？

　　巧合的是，7月21日，记者在上海慈善基金会也听到抗震救灾善款 “暂时不动”的消息，当然缘由跟台湾“陆委会”风马牛不相及，但从现代慈善精神来拷问，二者反映的恰是两个向度——上海慈善基金会要等的是“政府统一规划”。

　　截至7月21日，上海慈善基金会已经募集善款4.22亿元人民币，其中7月初，上海慈善基金会已经向公众公布了1.22亿善款的支配情况，资金到点，项目具体，其中包括3000万元援建绵阳市综合性社会福利机构，3800万元重建江油市精神病医院等项目。这份公告特别提及，“按照捐赠方的意愿”，3400万元将用于新建或重建中小学校和职业学校。

　　上海市慈善基金会副会长郭开荣在上海媒体上介绍说，上海慈善基金会还成立了各个建设项目组，监督资金使用情况和项目实施质量，值得一提的是，捐赠人也派人参加项目组，“这样可以有效地监督善款使用情况，在使用资金时，将充分听取捐赠者的意见。”

　　遗憾的是，这个良好开端可能面临中途夭折的危险，慈善的“自主权”有可能被公权力“绑架”，沦为“二财政”，即善款最后变为由政府决策支配，正如一位慈善基金会工作人员所言：“一切服从指挥，听从命令，政府叫你怎么做你就怎么做。”

　　不久前，记者接到一位上海通过募集物资参与救灾过程的义工的投诉，称“对口援建都江堰的上海的公募基金筹集的钱被市政府收上去23亿，6月20日之前的都被收掉，之后筹集的还能自己支配”。这位义工指出，现在正是推动全国上下认识到慈善本是独立于政府公共服务之外的一项事业的最佳时机。

　　经记者调查，这位义工的投诉目前并不能得到完全的证实。上海市政府并未“收掉”公募基金筹集的抗震救灾善款，准确的表述应该是：上海市政府将这次负责筹集抗震救灾善款的三大平台——上海市民政局、上海市红十字会和上海市慈善基金会纳入“上海市对口支援都江堰市灾后重建工作领导小组”（以下简称“领导小组”），协调使用三个募款平台募集的20多亿善款。

　　在“领导小组”成员中，上海市民政局局长马伊里作为政府职能部门负责人名列其中，非政府公职人员有4位，上海市慈善基金会会副理事长、秘书长袁采和上海市红十字会第一副会长马强位列名单最后两位。这个“领导小组”的组长是上海市长韩正，下设办公室，是为上海市对口支援都江堰市灾后重建指挥部，上海市政府副秘书长沙海林任办公室主任、总指挥。

　　记者调查发现，不只是三大募款平台，很多并不接受“领导小组”领导的上海草根慈善组织，也主动对口支援都江堰，比如闸北区的“热爱家园”就对口支援都江堰市龙池镇云华村的灾后重建，积极配合上海市政府对口支援都江堰的“重要部署”。

　　同样与政府“同舟共济”，但对比之下却呈现了这样一个事实：号称民间慈善组织的上海市慈善基金会和上海市红十字会作为“领导小组”成员，既参与政府决策又接受政府领导，这两个机构的“官方背景”再一次显山露水。而“热爱家园”等草根慈善组织，基本上按照自己的意愿选择慈善行动，体现为独立于体制之外的另一种向善力量。

　　在上海市红十字会公开的抗震救灾善款使用原则中，其中便明确“重点援助市政府对口支援地区”，即都江堰市。至于上海市民政局，作为市政府的职能部门，其募集的善款自然听从政府统一安排而无需如此布告。虽然上海市慈善基金会没有公开布告，但其余下的3亿抗震救灾善款基本上也会重点支援都江堰。

　　其实，重点支援都江堰本无可厚非，也可以与捐款人协商调整捐赠意向，但捐款人关心的是，这个决策是遵循捐款人的意愿还是遵循政府的意志，这一点作为一个慈善机构，上海市红十字会深知其利害，它的第一条善款使用原则便是“尊重捐赠人意愿”，现在需要追问的是，做到了吗？

　　创新“官民协作”机制

　　慈善组织在中国社会的出现乃是社会进步之成果。在服务上，慈善组织当然可以跟政府合作，但并不代表政府可以用公权力支配慈善组织募集的善款。

　　“公民社会是一个娱乐场，在这里人民自愿结合起来改进共同的利益。”公民社会一般是以民主参与、分享信息、权力下放的行为方式表现的。从这个意义上说，慈善组织的“自主权”可视为一个国家公民社会进程的晴雨表。

　　应该指出，慈善组织的“自主权”指向的正是捐献人的意愿——公民自我改造社会生态、改善群体利益的努力。换言之，政府尊重慈善组织的“自主权”便是尊重捐献人的意愿，这是帮助慈善组织树立公信力。政府可以通过税收这项强制性公权力吸纳社会资源，但慈善组织募集社会资源的核心号召力便是公信力。

　　“这不是简单的尊重慈善组织，这是一个机制性问题，是维护NGO机制公信力的大问题，如果政府不帮助NGO去维护公信力，社会资源汇聚不上来，最后损害的是社会整体利益。”中国社会科学院研究员杨团对记者说，“NGO是用公信力收来的钱，不是用公权力，公信力就更重要。”

　　汶川大地震发生时，杨团正在台湾考察学习，于是决定实地考察台湾“9·21”抗震经验，她闻知的是，NGO的主动和全面参与，成了“9·21”抗震的标志、台湾公民社会成熟的标志。从物资配给、心理咨询、社会工作到政策构建、捐款监督以及发起成立“9·21”抗震基金会，台湾NGO的组织性、系统性、完善性和快速反应能力都超过了政府。

　　特别让杨团眼睛为之一亮的是，台湾NGO已经做到“聚散有度、开合有节”，地震后7天，经一位NGO律师提议，一个覆盖全台的NGO抗震联盟的雏形铸就。第14天，这个180家NGO参与、简称“全盟”的机构就拉开架势正式办公了。全盟是一个临时性机构，没有登记注册，成立时就宣布工作做完就解散。大家议定的工作一是服务协调，二是捐款征信统计。尤其是后者，全盟在头半年，每月发问卷给所有给灾区捐款捐物的可查机构，不仅向NGO,也向政府机构发，同时在网上公布，半年后出了一份翔实的捐款及其去向的监督报告。当时，“全盟”的口头禅是：“我们没有公权力，但有公信力。”

　　为了统合运用来自民间社会的巨额捐款以发挥最大效能，大约震后半个多月，1999年10月13日，“财团法人九二一震灾重建基金会”简称9·21基金会以公立财团法人的形式被台湾行政院批准设立。当时的办公场所、行政费用与全盟一样，都由各个民间基金会另行资助，项目资金来自社会捐赠以各种渠道转赠给政府的140亿元新台币。9·21基金会这部分巨款是从政府账户拨到基金会账户的，“用财团法人的机制，非常透明地使用这笔巨款”。于是，台湾社会有了两个相互配合的职能组织，一个管理巨额民间捐款的使用，一个做全社会包括政府投入的抗震资金的监督。这两个机构都是工作机构，全盟于震后两年宣布解散，9·21基金会于今年6月30日完成了历史使命，亦宣告解散。

　　杨团告诉记者，9·21基金会其实是一个“官民协作平台”，震后重建过程中的很多项目都是政府提出，基金会配合，不过基金会有自己的一套项目管理方式，有自己的设计与监督，所以资金使用的效果要好于政府。“基金会理事会开会讨论用款方针，通过后，执行长就实施操作。”在杨团看来，问题不在于政府规划的项目能否使用善款，而在于政府只能跟慈善组织协商，项目的实际操作与管理由慈善组织独立运行，而不是政府决定一切，要求慈善组织给钱。

　　“基金会等民间组织的特点是，每一分钱都要用得清清楚楚，无论政府还是NGO都要开出单子来，如果哪些细项有疑问，基金会可以把这部分钱扣下来。”杨团说。不难看出，多了一个财团法人的机制，既是公信力建设，也让政府在明明白白中使用善款，达到“举全社会之力”的目的。

　　反观上海，三个募款平台虽然被纳入“领导小组”旗下，但依然是各走各的路，“领导小组”项目决策后，上海市民政局对口的是四川省民政厅，上海市慈善基金会对口的是四川省慈善总会，上海市红十字会对口的是四川省红十字会，一一“转账”过去，再由对口单位将基金层层拨付到项目。

　　严格来讲，这并不是一个整合民间慈善力量与政府力量的机制，而是政府条块分割体制下的惯性运作。特别是上海市民政局，作为一个政府部门，接受社会捐款，却混同财政资金一样使用，直接在政府内部使用，虽然亦有审计部门追踪审查，但如何开展公众监督，仍未有说法，难免遭受公众质疑。

　　从台湾的经验出发，杨团的建议是，立特别法律，授权大灾大难之后，立即启动成立类似“9·21”抗震基金会这样的社会资源统筹使用的机构，“就像国际法规定地震8级以上必须国门大开”。

　　特别法律规定基金会的指导原则，比如可以有政府代表，但是不能有政府官员承担理事长、秘书长角色。参与的NGO不能只有慈善总会和红十字会两家，可以确立他们一家为牵头单位，但不得排除其他机构。此外，基金会理事会成员必须包括律师、会计等专业人士，“因为你得把钱管好”。且外，其他全国性大型基金会代表，专家代表、灾区代表、企业家代表等等都应入理事会参与决策，保证这个基金会是一个“非政府、非营利的社会各界共组的合作机制”。

　　“当大灾难的时候，就像战争一样，需要人人动员，而不是单单依靠政府。一种紧急状态，就需要有特别法律，做到人人有责，就像打仗守土人人有责。”杨团说，特别法律可以号令全国，让全社会自发地汇聚资源，并且高效透明地实施救灾。救援结束，解散基金会，“开合有度”。