央企资产损失责任追究当重点限制高管权力滥用

　　为了严格国有企业资产损失问责制，国务院国有资产监督管理委员会公布了《中央企业资产损失责任追究暂行办法》(下称《办法》)，对中央企业及其独资或控股子企业的资产损失的责任追究进行了详细的规定。

　　《办法》详细列举了企业在日常经营和重组改制等多种情形下造成资产损失的责任追究范围，从采购、销售、资金管理、投资、担保、资产转让和改组改制、资产保管维护、内控建设、信息披露等环节界定了违反规定、未履行或未正确履行职责造成资产损失需追究责任的10类50种情形。

　　《办法》的出台无疑对加强国有资产的保护和强化国企经营管理人员履行勤勉的义务，起到积极的作用。但是对国有资产损失进行责任追究只是一种手段，要想达到完善国有资产管理责任制度，推动国企经营管理者正确地履行职责，必须限制国企高管的权力滥用，同时应当建立完善的内控机制。

　　首先，经验表明，制度不能限制权力的滥用，是导致国企资产损失的直接原因。此次颁布的《办法》中所列举的应当追究相关责任人责任的情形，诸如“未按照规定订立合同”、“未按照规定进行招标”、“未进行必要的资信调查支付预付款项”、“授意、指使或者串通进行违规采购”、“超越权限或者违反程序授权、批准资金支出”等，均属于对权力滥用所导致的资产损失。

　　中航油新加坡公司的巨额资产损失事件，其致命原因从根本上说是个人权力过大，缺乏对个人权力的有效制约和监管，使个人凌驾于制度之上，制度得不到执行。实际上，中航油内部的《风险管理手册》设计完善，规定了相应的审批程序和各级管理人员的权限，通过联签的方式降低资金使用的风险；采用世界上最先进的风险管理软件系统将现货、纸货和期货三者融合在一起，全盘监控。该公司在设计内控时，是花了相当大的精力的，但在如何保证实施制度方面，却缺乏应有的措施。因此，国有资产管理责任制度的贯彻一定要有一个独立和强有力的监督机制来保证它的执行。《办法》第6条规定，企业应当明确监察、审计、财务、法律和人事等部门在资产损失责任追究工作中的职责。我们认为，这些部门首要的职责不是对事后责任的认定问题，而是事前对权力滥用和违规行为的监督力度。

　　其次，强化责任追究机制是防范和减少资产损失的前提和保障。应当明确，责任的追究应该是以不履行或不适当履行义务和职责作为前提条件。应当承认，义务和职责能否得到全面履行，没有责任追究机制作为保障是很难实现的；如果企业没有设立责任追究机制，那么义务的履行只能停留在道德评价的层面上。

　　国有企业应当大力倡导员工，特别是高管人员的勤勉义务，在其履行职责时，应当具有一个善良管理人的细心，尽一个普通谨慎之人的合理注意义务。新公司法专门设置了公司董事、监事、高级管理人员的勤勉义务。必须指出的是，公司高管勤勉义务是对公司承担的法定义务，而不是对单个或部分股东所承担的义务。对于高管人员违反勤勉义务所承担的责任，既可能是违约责任，也可能是侵权责任。比如公司法第150条规定：“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任”。

　　第三，建立和完善企业内控制度是预防资产损失的体制保证。《办法》第25条规定，因企业内部控制存在重大缺陷或者内部控制执行不力等其他情形造成资产损失的，应当追究相关责任人的责任。《办法》第27条规定：“企业因未建立内控管理制度或者内控管理制度存在重大缺陷，造成企业重大或者特别重大资产损失的，除按照本办法对其他相关责任人进行责任认定外，企业分管负责人和企业主要负责人应当分别承担分管领导责任和重要领导责任。”从以上两条规定可以看出，企业内控制度的建立和完善对于防范企业资产损失是何等的重要。

　　内部控制是一个过程，只要有企业存在，就有内部控制，永远没有结束的那一天。而且，内部控制不是企业哪些人的事情，而是企业所有人的事情，企业的流程和制度制约每一个人。《办法》特别强调了“因企业内部控制存在重大缺陷或者内部控制执行不力等其他情形造成资产损失的，应当追究相关责任人的责任。”

　　但是，更应当强调的是，企业高管人员滥用权力违反内控制度造成公司财产损失，不仅仅是扣发一定比例的绩效薪金(奖金)和不得被企业聘用或者担任企业负责人的问题，应当追究其刑事法律责任。按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的，将追究刑事责任。

　　一个表面看起来制度规章明确、组织健全、人员齐备、技术先进的内控或风险管理体系，其在实际运行中能否有效管理风险和防止重大资产损失的发生，关键在于企业高层领导在这个体系中所发挥的作用。这不仅因为他们是内控的首要责任主体和最基础的推动力，更重要的是他们本身所拥有的绝对权力，所以企业的高层领导必须纳入到以相互检查和权力制衡为基本原则的整个内控体系中，成为控制和约束的重要对象。否则，高层领导将具有超越内控约束的特殊权力，从而导致整个内控或风险管理机制形同虚设，从根本上丧失有效性。

　　据报道，国资委正在起草资产损失责任追究的实施细则，希望实施细则能对以上问题作出更详尽的规定和总结，真正从制度层面上防范国有资产损失的风险。（王春晖） (来源：法制日报)