山东枣庄：土地规模经营呼唤土地资本化

　　枣庄的土地资本化试验

　　通过发放土地使用产权证进行确权、建立农村土地使用产权交易市场、推行发展农村土地合作社等一系列措施，探索盘活土地资本的新模式

　　编者按：30年前，中国农村的第一次改革由土地制度改革破题，实现了土地的由“合”到“分”；30年后，第二次农村改革提上议事日程，土地由“分”到“合”已是大势所趋，而地方对实现土地规模化经营的探索也从未停止过，且模式日渐增多。

最近，中国经济时报派出几路调查组，选取其中一些探索案例进行报道，希望能对各地农村的深化改革提供一些思路借鉴。本系列调查从今日起开始刊发，敬请读者留意。

　　■农村土地制度改革探索调查 枣庄篇 ■本报记者 李慧莲

　　9月14日，是中国的传统佳节——中秋节。在中国第一家农村土地使用产权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所揭牌仪式上，枣庄市委副书记、市长陈伟亲自把土地使用产权证颁发给了徐庄土地合作社的280户农民。

　　领到土地使用产权证的徐庄土地合作社理事长张凯华，兴奋不已。不久后，张凯华便以部分土地使用产权证作抵押，得到了山亭农村信用联社两笔共45万元的贷款，用于采购急需的化肥和水利设施建设。

　　这标志着国内各地的农村土地制度改革探索案例中，增加了一种新模式。

　　“我相信，枣庄推行的以发放土地使用产权证、盘活土地资本为核心的农村改革，作为一种探索和试验，是非常必要的。”10月12日，在党的十七届三中全会闭幕当天，陈伟对中国经济时报记者这样说。

　　土地规模经营呼唤土地资本化

　　说起枣庄土地制度改革的背景，陈伟说的很概括：“枣庄市的农村土地使用产权制度改革，不是孤立的创新，而是顺应城乡统筹和现代农业发展应运而生的产物。”

　　他介绍，枣庄改革的最根本理由跟许多地方一样：实现土地规模经营乃大势所趋。现代农业要求实现土地的集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，很难推广先进的科技和良种，很难发挥大型机械的作用，农民无法获得更大的生产边际效益。

　　枣庄市人均耕地只有0．73亩，人多地少、土地规模经营困难较大等问题突出。因此，枣庄市的农村土地制度改革探索很早就出现了，私下流转、通过中介等方式都不乏案例，但是哪种方式最有推广价值？

　　9月初，中国经济时报记者在枣庄采访时，听说有4个行政村，近300户农民，自愿成立了土地合作社进行土地流转，向规模化经营迈出一大步，这引起了记者的极大兴趣，立即前去实地考察。这4个行政村是枣庄市山亭区徐庄镇的土山、柿行、前徐、湖沟村，地处半山区，共有1198户，3983人，2230亩耕地，3567．5亩山区果园。汽车在山路上行驶，挂满果实的成片果园不时可见。

　　在徐庄土地合作社的二层办公楼内，张凯华的山东话尽管听起来有些费劲，但是记者还是听明白了他们搞土地合作社的缘由：这几个村50％以上的青壮年劳动力都外出打工，很多地都撂荒了，农户转让土地的要求迫切，于是老少爷们商量着办起了合作社。当记者问起合作社下一步的打算时，雄心勃勃的张凯华就有些沮丧。合作社要购买大量的化肥、种子和农药，缺钱成了最头痛的事。虽说合作社手中有近3000亩土地，但说破嘴皮银行也不给贷款。他向合作社成员挨家挨户地“齐钱”，仍缺少30多万元。

　　“因为缺钱，合作社俺们办不大，也办不好啊。”张凯华很无奈地对中国经济时报记者说。

　　银行不给张凯华的合作社贷款，也有自己的道理：“一是农民有地无证，土地无法抵押，我怎么给你贷；二是到期你不还款，我拿你没办法，也无法申请强制执行。”中国人民银行枣庄市中心支行行长刘福毅说。

　　令张凯华头痛的事，也是困扰多数合作社的问题。目前，枣庄294家专业合作社都面临着资金短缺的难题。

　　分管农业的枣庄市市长助理颜景安10月12日对中国经济时报记者说，目前的四个渠道都不能解决农民的资金难题：一是政府资金，但目前单纯依靠财政是杯水车薪。二是农民自有资金，现实是农民的自有资金很少。三是部分城市投资商的资金，不过，城市投资商投资农村土地，一般是为了圈地搞项目、建工厂，最终会导致农民失地。四是银行资金，目前农村的现实情况是，工、农、商、建四大商业银行，加上邮政储蓄，五台功率强大的“抽水机”，从农村大量吸纳资金，但很少回流农村。同时，银行有一套严格的制度规定，联户担保只能贷到小额资金，而且期限短，手续烦琐，大额贷款又必须有抵押。对大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地，但是目前农民的土地却无法用来抵押贷款。

　　盘活土地资本的三个步骤

　　有了土地合作社这种规模化经营的形式，如何才能建立一种土地流转的利益导向机制呢？枣庄以推行发放土地使用产权证、盘活土地资本为核心的农村改革尝试回答这个问题。据陈伟介绍，这是他和有关人员历时三个月，先后走访了12个乡镇21个行政村、访谈了400多位农民、同16位专家进行多次探讨形成一些共识后，最终形成的一种思路。

　　“30年前小岗村的承包制在政府的肯定和推广下才拉开中国农村改革的序幕，30年后的今天，面对张凯华的合作社，政府应该做些什么？这是我们思考和研究的重点。”陈伟说，首先，农民承包土地30年，政府该不该给他们发土地使用产权证书？答案是肯定的，大学毕业有毕业证书，公民购买房子有房产证书，农民承包土地当然应该有能够证明自己相应权利的证书。其次，农民拿到这个证书后到底能有什么用？经邀请有关专家多次论证，我们认为在有效承包期内，要解决好农民的失地风险，就应当赋予农民土地使用权以相对完整的产权，即转让权、收益权和抵押权。这样，农民就可以把发的这个证，作为土地转让、收益、抵押的有效凭证。

　　于是，按照陈伟的思路，枣庄市的农村土地制度改革就有了以下三个组成部分：

　　一、发放土地使用产权证。

　　枣庄选择山亭区徐庄镇进行土地使用产权制度改革试点。9月14日，山亭区政府在为农民换补发《农村土地承包经营权证》的同时，还给张凯华合作社的280户农民每户发了一个《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社、种植大户受让土地使用权后，可以用全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证。合作社和农民凭土地使用产权证，可以向金融部门抵押贷款、融资，从而解决了农业规模经营发展的资金问题。目前，滕州、山亭两个区（市）共向三个农村土地合作社核发土地使用产权证686个，涉及土地4560亩。

　　二、建立农村土地使用产权交易市场。

　　“农民有了使用产权证，对土地的转让、收益、抵押三种权利只是法律意义上的设定，要使其变为现实还必须有配套制度，尤其是抵押权的实现。”陈伟说。为了解决这一问题，同时也为了避免民间私下流转带来的风险，枣庄建立了市、区（市）、乡镇三级农村土地使用产权有形市场交易网络。市级建“三农”服务中心，区（市）级建农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建农村土地使用产权交易服务所。农民、合作社或银行拿土地使用产权证，可以到土地交易所进行交易；同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格，这样就形成了农村土地产权交易的有形市场，提供了土地使用产权交易的平台，解决了制约农地流转的市场缺位问题。

　　三、发展农村土地合作社。

　　“通过土地确权，建立产权交易的有形市场，解决了土地流转和合作化发展中的一些问题。”陈伟介绍，一是农民把土地流转给合作社，而不是给企业，有效地规避了农民的失地风险。二是使合作社经营更加规范，由过去的松散型组织变成紧密型的经济联合体，形成了以土地为纽带的土地合作社。三是对土地使用产权进行客观公正的评估，并公开交易，保障了交易双方的利益。四是凭借土地使用产权证可以抵押贷款，为合作化生产扫清了障碍。“政府将积极引导农民走合作化经营的道路。”陈伟说。

　　改革初见效果

　　农民的土地通过使用产权证变成了资本，“死地变成了活钱”。采访中，刘福毅对中国经济时报记者明确表示，有了土地产权证，金融机构就可以给持证农民贷款了。比如，滕州市龙珠大枣合作社以土地使用产权证做抵押，从信用社贷款40万元，为期两年，用于建设一座100吨恒温库，并新上一条大枣加工生产线。

　　在解决了农业规模经营资金问题的同时，也为银行扩大金融业务创造了广阔的空间。据刘福毅介绍，枣庄市共有耕地276．1万亩，假设一亩地每年可以贷款200元，这就有5．5亿元的空间。山东省人民银行行长杨子强听到枣庄的改革措施后，很快赶到枣庄调研，并给予很高评价，表示要协调各商业银行配合好这个改革，共同破解农村贷款难题。

　　农民加入合作社的积极性更高了。目前，枣庄市已有各类专业合作经济组织600多家，其中，合作社294家，规模经营土地6万亩左右。

　　枣庄在改革过程中，尽可能地规避农民的失地风险。据颜景安介绍，他们的具体做法如下：一是规定合作社基本成员中农民不得低于80％，出资获得的附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的20％。这两个“80％”，保证了工商业资本不能在土地合作社中占有主导地位，从而保障了农民对土地的长期控制权。二是在土地合作社中引入了农业保险机制，并且政府对农业保险给予保费补贴，大大降低了农村土地合作社土地使用权的抵押风险。三是规定土地合作社只有最多不超过1／3的部分可以抵押贷款，土地使用权抵押的年限不能超过3年。“1／3”和“三年”的抵押限制，保证了农民不会长期全部失地。四是与一家一户的分散经营相比，合作社规模经营的经济效益好，抵押资产多，还款能力强，担保户数多，贷款风险进一步降低。

　　“我国农村土地制度改革的一大突破”

　　应该如何看待枣庄的改革试验？数次前来枣庄调研的中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授、中共中央党校经济部主任王东京教授在接受中国经济时报记者采访时均表示，枣庄土地改革的核心是通过发放土地使用产权证、建立土地产权交易市场和发展土地合作社，实现了土地使用权的资本化，这既解决了通过土地流转实现规模经营的难题，又避免了农民失地的风险，避免了农地转为非农地的风险，减少了银行农业贷款的风险，“是我国农村土地制度改革的一大突破。”王东京说。

　　王东京认为，这种做法把土地使用产权真正还给了农民。按照《物权法》的规定，农村土地使用权是法律赋予农民的基本财产权。在实践中，虽然农民通过承包取得了对土地的使用权，但是对农民如何使用土地限制得过死，这种使用产权是有缺陷的。枣庄通过政府确权发证的方式，明晰土地使用权的财产性质，强化土地使用权的财产权地位，并作为资本进行运营，使土地的出租、抵押等资本性权力实现了“物归原主”。

　　曾寅初对中国经济时报记者表示，枣庄的土地改革与国家现行的土地制度没有冲突，因为它坚持了“三不变”原则：第一，土地所有权没有改变。交易、抵押的只是土地的使用产权，而不是所有权，不改变土地集体所有的根本性质，土地并没有私有化。第二、农民承包权没有改变。土地使用产权制度改革不涉及土地承包权，枣庄市政府虽然给农民发了土地使用产权证，但是《农村土地承包经营权证》始终攥在农民的手里，承包权的主体始终是农民，不会因土地使用产权的转移而发生任何改变。第三、农地性质没有改变。枣庄规定，不论土地使用产权转到谁手里，粮田一定要种粮食。这样就保证了农地的用途不会随着流转而发生变化。

　　“同时，枣庄的改革规避了现有农村土地改革中的风险。”曾寅初分析，首先，农民没有失地风险。合作社用于土地使用权抵押贷款的土地，仅仅是土地合作社拥有土地使用权的一部分；而且抵押的土地使用产权是有时间限定的，期限一到，使用产权就又回到了农民手里，农民不会因此而长期失去土地使用权，因此不会造成农民失地。其次，银行贷款没有大的风险。农业是相对稳定的一个产业，市场风险低。再加上枣庄对土地合作社开展了农业保险业务，使农户的经营风险、银行的抵押风险进一步降低。

　　继续探索，使其更具操作性

　　目前，枣庄市土地使用产权制度改革正在全面推进。对于今后的发展，接受中国经济时报记者采访时，陈伟反复说，枣庄的改革只能说刚刚起步，还需要做大量细致的基础工作和理论探索。

　　“这是摸着石头过河的一种尝试，有些方面还没有明确的法律依据。我们会认真总结经验，不断探索和完善改革的模式，使其更有操作性和推广价值。”陈伟说，我们改革的主要动力来自于农民，出发点是为了农民，是“自下而上”由农民自发开始的，不是“自上而下”由政府推广的，做到了尊重农民意愿而不“刮风”。而且坚持“稳”字当头，政府只是做了一些规范性的引导工作，在有条件的地方先行试点。改革的重点放在农业地区，而不是近郊区。向农民发放“土地使用产权证”的最终目的，是为了追求土地的规模效益，农地的性质没有变化，农业生产的效益进一步提高，粮食安全得到了保证。

　　此外，还要搞好服务。陈伟说，在整个“三农”服务方面，枣庄正在探索建立“众流归一”的“大部委制”，构建覆盖全市、便捷高效的为民服务网络，确保“三农”各个环节都能服务到位，为土地使用产权改革创造良好的外部环境。