专家：中国打破“城乡分割” 突破口在城镇化

　　十七届三中全会就“统筹城乡经济社会发展”第一次给出了具体的概括、论断和政策指导，而且就其体制机制的建立设立了明确的时间表

　　文/记者尚前名

　　“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”

　　这是十七届三中全会就“统筹城乡经济社会发展”所作出的全新表述，也是自十六届三中全会决定提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”和2005年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“统筹城乡经济社会发展”后，决策层第一次集中用“发展阶段”、“关键时刻”和“重要时期”给予明确具体的概括和论断。

　　近日，《瞭望》新闻周刊采访了体制改革研究专家、中共中央党校原教育长李兴山，城镇化政策研究者、国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成，“三农”专家、国务院发展研究中心农村部部长韩俊和刚刚参加十七届三中全会文件党外人士座谈会的民建中央副主席辜胜阻等权威人士。他们对十七届三中全会提出“城乡经济社会发展一体化”政策的新指向，向本刊记者作了初步的判断、分析和前瞻。

　　受访专家具体分析说，对于当前推进农村改革发展面对的困难和挑战，全会特别强调，“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。”并把“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”，放在“全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜”的“根本要求”的战略位置上。提出要“在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力”，将之作为下阶段改革开放和农村改革应该把握的“重点”。

　　值得关注的新亮点是，全会对之明确排出了时间表：“到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。”进而指出，下一步继续推进改革开放遵循的重大原则之一就是，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”

　　多位专家认为，这些全新而具体的表述，着重于城乡经济社会发展一体化新格局的加快形成，着重于城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，“这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会协调发展指明了具体方向。”

　　当务之急要打破“城乡分割”

　　采访过程中，本刊记者发现，对于中央关于“城乡经济社会发展一体化”的新要求，国内政策分析和学术研究甚少系统地关注，也未见“城乡一体化”具体的规划和设计。对此，接受采访的专家认为，这一方面说明“城乡一体化”是当前发展阶段的新课题，另一方面也暗示这个问题也是新时期凸显出来有待解决的突出难题。

　　经济学家厉以宁指出，计划经济体制有两个重要支柱，一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这也是三十年体制改革一直集中破解的两大体制障碍。

　　对于城乡二元体制而言，他分析说，三十年前农村改革实施的农村家庭承包制，虽然为土地政策松绑，调动了农民的生产积极性，但只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式(人民公社制度)，而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝。

　　“由于在市场化环境下，分散的小农在市场中面对和资本的竞争时，都是处于弱势地位。”在辜胜阻看来，城乡差距会逐渐拉大，“而市场经济又是优胜劣汰，长此以往，处于弱势地位的农村和城镇之间的差距会越来越大。”

　　30年来，我国农民年人均纯收入从134元增加到4140元，贫困人口从2.5亿减少到1479万，进步巨大。但依据今年8月份公布的数据，城乡居民收入比例却达到3.33:1，远高于1984年统计的1.81:1。

　　城乡差距日渐加大的事实表明，农民虽然是改革开放的“绝对”受益者，但和城市的生活水平相比，他们的“相对”受益却很小。究其原因，乃在于长期以来，城乡二元结构的体制，使得很多地方在发展过程中并没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，而农民受土地的束缚，城乡一体化也很难实现。

　　直接后果就是，导致广大农民的生活水平提升较慢，难以享受改革开放的巨大成果。同时农村的落后最终也拖累城市，使城市发展特别是城市经济发展也面临后劲不足的问题，最终制约整个国民经济的增长。

　　所以，李兴山认为，大力建设以集体经济和合作经营为基础的社会主义新农村，当务之急是打破城乡二元体制困境，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，才能够实现城乡、工农协调发展，全面解决“三农”问题。

　　突破口在城镇化

　　为此，韩俊认为，亟须改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，使城市和农村紧密地联系起来，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会一体化发展。而突破口就是加速农村城镇化进程。

　　改革开放30年，正是我国城镇化高速扩张的阶段。据最新公布的数据，截至2007年底，全国设市城市已由1978年的193个增加到656个，建制镇从2173个发展到19369个，已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系。城镇人口5.94亿，城镇化水平达44.9%，比1982年的21.1%提高23.8个百分点。

　　肖金成告诉本刊记者，“城镇化，实际上指的是农村人口像城镇转移的这样一个过程，这个过程是一个国家在实现工业化、现代化过程中一种社会变迁的反映。体现了生产力发展的必然规律，是不可避免的趋势，同时也是一国现代化水平的重要标志。”

　　“一段时期以来，由于我国在城镇化的思路、战略和政策等方面存在不同看法，导致我国的城镇化发展滞后于工业化，农村人口在全部人口中的比重依然很高。”肖金成指出，当前，全国约有60%的人口在农村，惟一的出路就是减少农民数量，提高劳动生产率，“一旦农村富余劳动力向城镇转移，农村劳动力的产值也会大大提高，收入也会相应增长。而这就是促使我国坚定发展城镇化的巨大推力。”

　　肖金成介绍说，城镇化也是促进国民经济增长的重要动力。由于快速城镇化的推进，“十五”期间，我国市政公用设施投资总额达20300亿元，是“九五”时期的2.85倍。城市供水、排水、燃气、供热、公共交通、园林绿化、市容环卫、市政道路桥梁等各行业投资均大幅增长，在使城镇人居环境不断改善的同时，也有力地拉动了社会经济的增长。

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　　而且，区域中心城市和城镇密集地区作用突出，小城镇功能凸显。长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以不足3%的国土面积，聚集了全国14%的人口，创造了42%的国内生产总值，吸引了79%的外来投资，在辐射带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。可以看出，城镇已经成为中国国民经济和社会发展的主体，成为促进经济、社会、人口、资源、环境协调发展的主要地域。

　　辜胜阻对于城镇化前景期待尤甚，希望抓住农村新一轮改革契机，推进农村土地制度改革，加快农村城镇化进程，提高农民收入，增加农民财富，推动农村消费市场升级，“相比城镇市场，农村市场潜力巨大，中国农村消费市场的启动至少可支持经济30年以上的持续高速增长。”

　　过去若干年中，居民消费在GDP中的比重持续下降，导致了一系列结构失衡。未来中国经济持续增长还有赖于国内消费的增长，而广大农村消费市场的开发无疑具有巨大的潜力。辜胜阻认为，特别是现在全球经济增长放缓、出口前景复杂的背景下，谋城乡一体化发展，扩大国内需求才是经济持续发展的真正“引擎”。

　　他提出，要重视加快城镇化进程，逐步通过通过农民收入，变农民消费为市民消费，“据测算，目前1个城镇居民的消费水平大体相当于3个农民的消费。在城镇化进程中，要通过正规教育、职业教育和在岗培训等形式，提高人口的素质，加快农民消费观念和生活方式的转变，变农民消费为市民消费。”

　　近日，《瞭望》新闻周刊在河南省调研时发现，随着近年来经济实力的增强，该省统筹城乡发展的探索颇有新意：在城镇体系建设中，提出加强中心城市建设，做大城市规模，支持有条件的县(市)发展成为中等城市，建设一批特色中心城镇；在产业集聚区的建设中，积极推动企业向园区集中，园区向城镇集中，劳动力向城镇转移，促进工业化与城镇化协调发展；支持有条件的地方将供排水、污水处理、垃圾处理、公交等基础设施和公共服务设施向乡镇延伸。

　　在新农村建设中，多模式发展。对城郊村，通过城市基础设施的延伸和引入城市社区管理模式，纳入城市发展框架，推进农村转社区、农民转市民；对中心村，通过加强基础设施建设，完善服务功能，吸引人口集聚；对自然生存条件较差的边远村，长远将通过迁建转移给予根本解决。

　　河南省有关负责人介绍说，60%以上的人口生活在农村的河南省，城镇化率比全国平均水平低十多个百分点，着力探索城乡统筹发展新局面的重点就是城镇化。现在，在构筑中原城市群经济隆起带的同时，城乡区域发展的协调性逐渐增强，城乡互动的发展局面正在形成。

　　重在形成体制与机制

　　事实上，十六大以来，统筹城乡经济社会发展的工作一直在进行，然而许多政策的贯彻不但不够理想，而且具体实施中存在着被错误倾向误导的问题。三方面的误解亟待厘清：

　　其一，建设新农村并不意味着国民经济发展重点的转移，而是以更为全面、协调的观点，统筹城乡发展。工业化和城市化仍然是我国社会经济发展的重心所在，因为只有加快发展工业化和城市化，国家才能有工业反哺农业、城市支持农村的实力和基础。

　　其二，建设新农村不能只是建设农村新村，而是要着力发展农业生产，调整农业产业结构，提高农民收入，增加农民福利，使农民与城市居民一起同享改革成果。

　　其三，不能认为建设新农村就是要把农村建成城市，使农村居民过上城市居民同等的生活水平，而是在现有的农村人口基础上，在农业生产发展、农民收入提高的前提下逐步使农村居民的生活方式与城市文明接近，缩小城乡差别。

　　受访专家认为，之所以有上述误解，主要原因在于“统筹城乡经济社会发展”的工作没有建立和形成有效、统一和科学的体制机制。“去年六月中央批准在重庆和成都启动"全国统筹城乡综合配套改革试验区"，其目的就是探索改变中国城乡二元结构，形成统筹城乡发展的体制。”辜胜阻告诉本刊记者“要真正实现城乡经济社会发展一体化，关键要在体制和机制方面加大改革力度。”

　　韩俊指出，2004年以来，中央专门颁发了关于解决“三农”问题的五个中央1号文件，国家大幅度增加财政对农村基础设施建设和农村社会事业发展的投入，基本构建起强农惠农的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架。

　　比如，近年来，以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，扭转了长期以来农民负担过重的局面；实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革，探索建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，加快形成保障农民工合法权益的政策体系和惠及农民工的城乡公共服务体制；推进土地管理和使用制度改革，在坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系的基础上，在有条件的地方按照依法自愿的原则，积极稳妥地推进土地承包经营权流转。这些都为构建城乡经济社会发展一体化新格局奠定了一定的基础。

　　但韩俊也指出，在新阶段，农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡，以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂，“城乡基本公共服务差距过大，城乡社会保障覆盖面和保障水平差距大，国家财政资源配置严重向城市倾斜，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡分割的二元结构，在体制机制方面尚未从根本上发生改变。”

　　多位受访专家指出，下一阶段建立城乡发展一体化新格局的体制机制，重点要完善农业支持保护制度，加大工业反哺农业的力度。从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。

　　同时，各级领导干部要清楚，统筹城乡发展应该具体而全面，既包括财政投入、金融支持和资源分配，也包括城乡环境、文化教育和社会保障上的统筹；既包括建立城乡统一的商品市场，也包括劳动力、技术、资金等要素市场；既包括城乡物质文明建设，也包括精神文明建设。

　　五大重点推进方向

　　受访专家梳理道，“城乡一体化”新方针和新要求的贯彻，应该特别注意从以下几个方面重点推进。

　　强化城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。不少地方由于在发展过程中，没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市和农村各自为战，其结果是虽然城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。

　　要改变这种状况，应当按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

　　推进城乡基础设施建设一体化。城乡发展的差距在基础设施方面尤为明显，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，应当在推进城乡基础设施建设方向统一考虑、统一布局、统一推进。

　　要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度，特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

　　实现城乡公共服务一体化。缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。近年来，随着中央一系列支农惠农政策的贯彻实施，农村社会事业有了较快发展公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是教育、医疗卫生文化、社会保障等方面差距更为明显。

　　为了促进城乡协调发展，应当按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。为了实现城乡公共服务一体化，必须从现在起就做好规划、留好接口、逐步靠拢，一旦条件成熟，就真正实现城乡公共服务一体化运作。

　　加强城乡劳动力就业一体化。近年来农民收入之所以保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、支持城市经济发展的必然要求。

　　尽管与过去相比，现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大改进，但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到许多不合理的限制。应将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进他们到二三产业和城镇转移就业。

　　要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。

　　力促城乡社会管理一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度为面的作用。要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。

　　(来源：《瞭望》新闻周刊)