新一轮税制改革加速推进 以结构性减税为特征

　　《瞭望》文章：减税加速新税改

　　面对当前经济形势，2004年启动的以结构性减税为特征的新一轮税制改革正在加速推进

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　在过去一周内，一系列财税政策纷纷出台：提高纺织品、服装、玩具等商品的出口退税率、下调个人首次购买普通住房的契税税率、对个人销售或购买住房暂免征收印花税和土地增值税，加上此前暂停收取利息税，显示出中国财税正在发生以减税为特点的政策转向。

　　在日前采访中，中国人民大学财政金融系主任、中国税务学会副会长安体富告诉《瞭望》新闻周刊，在当前美国金融风暴引发全球经济明显减速，中国经济增长减缓的情况下，“应该进一步加快增值税转型改革的全面推进，以利于刺激投资，促进经济的平稳较快发展，及技术升级和产业结构的调整。”

　　按照其理解，目前所有减税政策，并非是一时一地的短期措施，而是长期的改革趋势，“事实上，自2004年以来的新一轮税制改革，实行的就是一种结构性减税政策。”对此，财政部财政科学研究所所长贾康也向本刊记者表示，赞同采取适当减税的政策，在当前经济热度不再成为压力的时候，应争取把增值税转型这种结构性减税的税制改革推广到全国。

　　在他们看来，围绕着适当减税的政策调整和改革推进，不但可以优化所得税细则，对企业新产品、新工艺、新技术的开发实施优惠税收政策等，而且在优化经济结构方面，还可以推出资源税等政策，促进经济发展方式的转变。而所有这些工作的目标就是，在外部环境转向和内部发展压力加大的背景下，进一步深化税制改革，以“增加市场有效供给，提高企业效益水平，保持我国经济又快又好发展。”

　　税改新内容

　　安体富介绍说，我国通过1994年的税制改革，初步建立起了适应我国社会主义市场经济体制要求的税制体系框架后，2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了我国新一轮税制改革的原则和任务。

　　这就是“简税制、宽税基、低税率、严征管”。所谓简税制，包括税率档次的简化，税收优惠的减少和征纳程序的简化等内容，这会大大减少税收成本和税收效率；所谓宽税基，一是从外延上扩大税收的征收范围；二是从内涵上减少税收优惠，使税基更加“整洁”，相比之下后者更加重要。宽税基有利于减少税收流失，增加财政收入；所谓低税率，指的是法定税率即名义税率不能过高，它不同于实际税率。尽管法定税率降低了，但由于减少税收优惠和扩大税收范围而导致的税基扩大，再加上征管力度的加强，因而减税并不意味着减收；所谓严征管，即加强税收的征收管理。

　　在安体富看来，新一轮税制改革是在进一步完善社会主义市场经济体制的背景下提出来的，所以本身也是1994年税制改革的进一步完善和发展，但与以往税改不同，本轮税制改革也体现了一些新的内容。

　　包括改革出口退税制度，增值税由生产型转为消费型，完善消费税，统一内外资企业所得税，个人所得税由分类征收改为分类综合相结合，开征物业税（即房地产税），逐步实现城乡税制统一，在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权等。2005年“十一五规划”中又提出要调整和完善资源税，实施燃油税等。

　　这些具体改革，是对我国社会主义市场经济体制和税收体系与制度不断改革完善的根本经验的总结，也是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的借鉴。它吸收了供给学派的减税理论、最优税收理论等理论精华，其核心是减少政府对经济的过度干预，刺激投资，增加就业，促进经济增长。这对完善我国税收体系和制度，改善宏观调控，促进国民经济的健康发展具有重要意义。

　　结构性减税力度大

　　通过对正在进行的新一轮税改内容的分析，安体富强调，“新一轮税制改革实行的是一种结构性减税政策。”他具体向本刊记者分析说，减税政策通常是指通过调整税收的法规制度而带来的税负的降低，即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围等来降低税负，“而所谓的结构性减税政策，则是指结合税制调整，把一些主体税种和重要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，但从总体上看，具有减税效应。”

　　安体富为本刊粗略估算显示，此次税改措施力度很大，“就改革方案算大账，此次税改要减少财政收入6000亿元以上。”这主要由以下几部分组成：增值税由“生产型”转为“消费型”，在税率不变的情况下，根据东北试点的经验，若仅对当年新增机器设备所含税款进行抵扣，大约会减收1000多亿元；统一内外资两套企业所得税，减少收入估计近1000亿元；在农村税费改革的基础上，取消农业税会减少收入1000亿元以上；改革出口退税制度，到2003年底，累计欠退税款达到2400多亿元。根据“老账要还”的原则，这会相应减少财政收入；提高个人所得税月工薪扣除额，减收600多亿元。以上几项合计在6000亿元以上。

　　安体富认为，当前在我国实行结构性减税政策是非常必要的，而且具有重要的意义，“其一，从理论和实践上看，减税对经济发展能起促进作用；其二，我国税费总负担相当重，不利于提高企业的竞争力；其三，我国的主要税种——增值税、企业所得税和个人所得税的法定税率同国外和周边国家比，都偏高。”

　　冷静认识税改新矛盾

　　安体富和贾康在接受采访中都指出，决策层要冷静对待新一轮税改正在出现的新问题。

　　实行结构性减税政策与我国经济形势的关系。有人认为，在GDP和投资增长过快的经济形势下，减税政策不符合反经济周期调节的基本原则，再实施减税政策就会给过热的国民经济“火上浇油”。应该承认，从短期来看，减税政策确实与过热的经济形势存在一定矛盾。但是，从长期来看，从优化税制结构本身和完善宏观调控手段来讲，结构性减税政策还是有它实行的必要性。

　　其一，实行结构性减税政策是优化税制的内在要求。优化税制的目标是兼顾公平与效率原则。增值税的转型更有利于体现税收中性，从而提高了资源配置效率；所得税法定税率的降低则有利于减少逃税激励，提高了税务行政效率；增值税的转型，内外资企业所得税的统一，城乡税制的统一，有利于促进公平竞争，体现了横向公平；个人所得税计税模式的转变，则有利于缩小收入差距，体现了纵向公平。

　　其二，实行结构性减税政策有利于促进我国经济结构的优化。有利于产业结构优化：增值税的转型，企业所得税计税工资规定的废除、R&D费用税前扣除标准的提高等都有利于推动高新技术产业的快速发展，提升我国的产业结构；有利于地区结构优化：规范税收优惠，建立税式支出制度等，有利于缩小地区间经济发展的差距；有利于城乡结构优化：统一城乡税制有利于逐步缩小城乡差距。

　　其三，结构性减税政策正在成为促进我国经济、社会可持续发展的长期战略性选择。与扩大财政支出的政策相比，长期实行扩大财政支出的政策会使资源日益向政府集中，不仅导致资源配置效率低下，同时会造成政府权力的扩张，危害市场经济的正常运行。而税收政策的作用则主要是通过影响市场经济微观主体的决策来实现的，这有利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，进入新世纪以来，减税政策逐渐成了世界多数国家长期性的战略选择。

　　而且，减税政策的长期化也与新经济的出现密切相关。这种主要依靠人力资本的新经济更适应于中小企业和灵活多变的经营方式。在此前提下，增值税转型，降低所得税的边际税率，增加对中小企业的税收优惠等，就成了培育新兴产业的必然选择。

　　实行结构性减税政策对我国引进外资的影响。“两税合一”意味着内外资企业所得税要在税基、税率和税收优惠等方面实行统一，有人就担心，这样会不会影响外商投资的积极性，从而影响我国引入FDI的规模和速度。

　　安体富的观点是，“两税合一”并不会影响外资的进入，“税收政策在一国的投资环境中只能起到部分激励作用，并非决定因素。”在一国的投资环境中起决定性作用的因素是，一国的政局是否稳定，政策、法律是否健全和具有连续性；包括原材料、劳动力和产品销售市场状况；政府部门的办事效率，交通、运输、银行、通讯、保险等基础设施等状况。而目前中国在这些方面都处在非常有利的地位。

　　“而税收优惠在吸引外资方面的作用已越来越小。”安体富告诉本刊记者，我国“每亿元涉外税收优惠带来的引进外资数量变化”已经从1993年顶峰的511.01亿元下降到1997年的108.86亿元，2000年的31.98亿元，直至2004年的12.96亿元。而且，由于许多西方国家未实行税收饶让制度，大多数外商投资者并未从税收优惠政策中直接受益。因此税收优惠吸引力减小已是事实。

　　“而且，考虑到增值税转型改革即将在全国推行，这也有利于‘两税合一’改革。”安体富指出，因为对外资企业来说，所得税改革会增加税负，而增值税转型会减轻税负，“一增一减”会相互有所抵消，从而有利于“两税合一”的推行。

　　实行结构性减税政策的可行性。我国税收连续几年的超额增长为实行减税政策提供了现实的财力支持。安体富说，据估算，新一轮税改约减收6000亿元，但归还出口退税欠款、取消农业税和提高个税扣除额等改革已经进行，剩下的影响财政收入的税改，主要是增值税转型和两税合并，合计减收2000多亿元，占2005年税收总额的6.95%和税收增收额的43.2%。应该说财政是承受得了的。

　　同时，辅助性的增收减支措施也为深化税制改革提供了可供操作的财力空间。首先，有些税种的改革会增加财政收入。例如，完善消费税，改革房地产税，开征遗产税和赠与税等；其次，加强税收征管，压缩名义税率与实际税负之间的差距，增加收入还有相当的空间；再次，转变政府职能，调整财政支出结构，压缩财政支出规模还是有一定潜力的结构性减税政策实行的最终结果，税收的绝对额还会增长，但增长幅度会降低，而这是完全必要的。

　　也就是说，一方面减税政策会导致税制结构优化，有助于促进经济结构的调整，从而奠定经济长期持续增长的基础，扩大税基，增加税收；另一方面，税制简化会促进税收征管效率的提高，再加上税收征管激励水平和努力程度的提高，从而导致税收总额增长，但是增长幅度却可能有所下降。

　　新一轮税改深化方向

　　两位参与决策建议的财税专家告诉本刊记者，这次税改涉及到了我国现行税制中的所有主要税种，从涉及范围之广来看，是一轮全面系统的税制改革。这些改革中，影响最大的主要是以下四项改革：增值税转型；内外资两套企业所得税制合并；统一城乡税制；完善个人所得税。

　　对于未来我国继续深化税制改革，安体富建议道，完善税收制度有十大重点方向：

　　深化税费制度改革，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用，优化财政收入结构，全面清理取消不合法、不合理的收费、基金，完善非税收入管理。

　　全面实施新的企业所得税法及其实施条例，及时制定和完善相关配套政策措施，确保改革顺利进行。

　　抓紧研究在全国全面实施增值税转型改革的具体方案及配套措施，稳步在全国范围内实施消费型的增值税。

　　继续深化消费税改革，适当扩大消费税征税范围，调整消费税税率，充分发挥消费税在促进节能减排和调节收入分配方面的作用。

　　围绕综合与分类相结合的个人所得税改革目标，积极研究个人所得税改革方案。

　　实施资源税改革方案。研究改进和完善原油、天然气、煤炭等重要资源产品的计税依据和计税方式，由现行的从量征收改为从价征收，建立资源税收入随资源收益变动的调节机制，并适当提高税率水平。尽快推出新的《资源税暂行条例》及其实施细则。

　　健全地方税体系。完善现行房地产税、车船税、城镇土地使用税等相关税收政策，改革城建税制度，研究开征物业税，完善财产税制度。

　　择机开征燃油税。根据节约能源和道路交通税费改革的总体要求，结合成品油价格形成机制的改革情况，完善燃油税改革方案，择机开征燃油税。

　　研究开征环境保护税。为加强环境保护，增强可持续发展能力，借鉴国外通常做法，逐步建立切合我国实际的环境保护税体系。

　　积极推进税收管理体制改革。在统一税政、明晰税权的前提下，适当赋予地方一定的税政管理权限，充分调动中央与地方加强税政管理、组织收入的积极性。