评论：政府财政均等化有助于遏制腐败

　　文/吴一平

　　财政均等化有助于遏制腐败

　　经过1994年的分税制改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。

　　改革开放30年以来，中国经济迅速发展，人民生活水平显著提高，已是无可非议的一个事实。但伴随30年改革开放进程的，还有不断上升的腐败程度和反腐力度。

　　虽然反腐措施频频出台，近年来腐败蔓延的势头有所遏制，但反腐形势依然严峻。当前的腐败问题已经从一般经济管理部门扩散到党政领导机关、组织人事部门、司法机关、执法机关和教育部门。

　　腐败蔓延的原因是什么？这是我们在制定有效的反腐败政策之前必须弄清楚的一个重要问题。笔者结合中国改革开放以来经济发展的实践，从财政不均等的角度对腐败蔓延给出一个合理的解释。

　　1978年以来中国财政体制的变迁

　　在政治上，中国曾是一个高度中央集权的国家，改革开放以来，经过30多年的权力下放，地方政府享有充分的自主权，经济以类似联邦制的形式运行，在财政体制方面，呈现出高度分权化的状况。地方政府预算支出占预算总支出的70%。因此，地方政府支出管理对中国财政业绩有决定性的影响。

　　中国财政体制分为五级。在中央政府以下，是31 个省级单位。省以下是331 个地区级单位，2109个县和 44741个镇。55%以上的预算为省级以下地方政府预算。

　　1978年以来中国财政体制的演变经历了以下两个阶段：

　　第一个阶段，即1978~1993年的财政体制改革阶段。

　　1978年经济改革之前，中国为了迅速摆脱贫穷落后的面貌，缩小与发达国家的差距，选择了重工业优先发展战略，采取了苏联式的集中财政体制，尽管许多资源配置已经分权化， 预算依然高度集权化。在这段时期，所有收入属于中央政府，并且中央政府通过广泛使用“规范”，预算所有支出。地方政府自主决定的支出仅限于来源于预算外的少量资金。地方政府负责征收全部税收。

　　财政体制的“大锅饭”性质无法激励地方政府去增加财政收入，导致财政收入水平逐年下降。为了防止财政收入持续减少，中央在江苏等十个省开始实施“分灶吃饭”的财政包干体制，地方政府获得了极大的利益。

　　其后，财政包干制又出现了一些新的形式。

　　1980年起实行一定五年的“划分收支，分级包干”，按照行政隶属关系划分中央与地方的收支范围。这在保持地方政府积极性的前提下，保证了中央政府的收入。

　　1985年，中央政府决定以收入税来代替国有企业上交的利润，主要以税种作为划分各级财政收入的依据。

　　1988年，全面推行财政包干制。80年代财政体制分权式改革的主要目的，是改变财政收入中的中央财政收入水平下降趋势。但在市场化改革的大背景下，财政分权改革的效果并不明显。

　　第二个阶段，也就是1994年的分税制改革。

　　为了解决财政包干制的弊端，中央政府于1994年开始实施分税制改革，目的是解决三个领域的问题：控制财政收入下降和为政府，尤其是中央政府提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央政府-地方之间的收入分配。

　　其中，关键内容是对间接税的重大改革，取消了产品税和取代了许多服务领域的营业税。简化了税收结构和统一了除外企外的所有纳税人和机构的税收待遇。另外，为避免贫困地方征收中央政府税收的困难，也改革了税收管理，确定了中央税、地方税和中央与地方共享税，并且建立了国税局来征收国税，地方税务局仍旧征收地方税。

　　在分税制下，中央分享税收收益的大部分，尤其是增值税，高达75%。财政集权时代重新开始。

　　经过此次改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。世界银行在2002年的报告中指出，中国大约70%的公共支出发生在地方。