专家：严责官员非中国官场政治秀 问责应制度化

　　评述由头2008年以来，行政问责在各地频频发力，密集度之高远超出往年。9月22日，国家质检总局局长李长江因三鹿奶粉事件引咎辞职，这是继9月14日山西省省长孟学农因襄汾县尾矿溃坝重大责任事故辞职之后，又一位引咎辞职的正部级高官。同日，因三鹿奶粉事件，石家庄市委书记吴显国被免职，这也是继此前山西省副省长张建民之后，又一位被免职的副部级官员。此外,在深圳火灾和河南登封矿难中,也有一些官员被免职。

　　在这一系列事件中，无论从辞官免官涉及的部门看，还是从被摘帽的官员的“官阶”看，都是过去从来没有过的，因而引起海内外的广泛关注。但是，一次次掀起的“问责风暴”能否促进规范的问责制度的建立，并将官员问责程序化？这场声势颇为浩大的“问责风暴”，带给我们什么重要的启示？我国在政治责任的制度化、规范化方面还有哪些地方亟待完善？这些问题都值得我们思考和探索。

　　官员问责：制度建设比风暴效应更重要

　　如果不重视建立健全完善的具有可操作性的制度、体制和机制，无论“问责风暴”再多，风暴的强度再大，那也不过是短期行为，只会产生短期效应，不可能从根本上解决问题

　　今年，我国发生的一系列事件事故的处理过程中，有相当一批人或引咎辞职，或被撤职免职，有的甚至承担法律责任。有不少国外媒体认为，这是中国新近掀起的一场席卷全国“问责风暴”，国内一些媒体则把2008年称为中国政治领域的“问责年”。

　　严责官员并非中国官场“政治秀”

　　这场“问责风暴”之所以引起如此广泛的关注，与其不同于以往的几个特点有关：其一，这是党的十七大召开后党和国家整肃干部队伍使出的一记重拳；其二，有多位省部级高官引咎辞职或被免职；其三，引咎辞职或被免职官员中有多位是当地行政一把手；其四，辞职或免职官员名录中不再仅限于担负行政领导职务的政府官员，而是增加了地方党委领导一把手。

　　对官员进行问责，既不是解决一时一地问题的权宜之计，也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”，更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵，是中国共产党面临新形势新任务加强自身建设特别是干部队伍建设的必然要求，也是确保一个政府正常运转的迫切需要。胡锦涛总书记在全党深入学习实践科学发展观动员大会暨省部级主要领导干部专题研讨班上发表重要讲话中明确指出，从这些事件中反映出一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风漂浮、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。他说，只有抓紧解决党员干部队伍中存在的突出问题，使全党同志始终坚持立党为公、执政为民，始终坚持以人为本，始终把人民群众的安危冷暖放在心上，我们党才能更好地带领广大人民群众为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。总书记还告诫全党，对这些事件及其后果的严重性必须充分估计，对其中的惨痛教训必须牢牢记取。因此，我们也可以说，中央把努力解决群众反映强烈的突出问题作为这次全党深入学习实践科学发展观活动的重要内容决非偶然。

　　官员问责重在制度建设

　　毫无疑问，此次“问责风暴”是我党加强自身建设和政权建设、推进干部制度改革的一个明确信号，有利于巩固人民群众对党和政府的信任，树立党和政府的国际形象，对各层级的官员也起到了一定的震慑和警示作用。但是，如果不重视建立健全完善的具有可操作性的制度、体制和机制，无论这样的风暴再多，风暴的强度再大，也只不过是短期行为，只会产生短期效应，不可能从根本上解决我国干部队伍中长期存在的思想作风、工作作风和能力素质等方面的突出问题。与“危机时刻”一次次掀起的“问责风暴”相比，我们更期盼长久有效的问责制度。因为风暴刮得多了，也就不再具有风暴的效应，官员们也会习以为常，避风港湾会逐渐多起来，其消极作用和影响也会越来越明显。

　　学习借鉴国外先进经验，紧密结合我国干部队伍实际，建立健全科学的行之有效的干部问责制度，是推进社会主义民主政治建设、深化政治体制改革的一项重要任务。近年来，在大大小小的问责风暴刮起的同时，不免让人怀有这样的疑虑：追究某些官员的责任，往往是在重大事件或重大事故发生之后，这能否算得上是一种制度性的规定或设计，能否具有长久的作用和效力？我认为，建立问责制的主要目的并不是在事后依此“惩戒”或“处理”应当承担相关责任的官员，或者说，问责制的指向并不是重大事件或重大事故发生后的“敏感时期”或“危机时期”，而是应当贯穿于各级领导干部特别是党员领导干部施政行政的全过程，成为约束和规范各级领导干部日常行为的责任制度。建立问责制主要不是为了对官员事后应当承担的责任作出明晰的界定，而是为了提升和增强官员的责任意识，时刻激励官员清楚认识和勇于承担服务人民服务社会的责任，努力减少和避免因为不作为或不当作为、因为失察、失职或渎职而辞职或被免职，甚至承担法律责任的现象。我们不能等到出了问题才想起建立制度或制定法律的问题。

　　其实，近年来党和政府出台的规范制约官员施政行政行为的制度性规定并不少，但关键是如何对其进行整合、补充和完善，形成覆盖整个干部队伍的问责制度。我以为，这应当成为我国建立和完善问责制的出发点和着力点。此外，鉴于现行党内纪律检查制度尚不能完全有效地发挥其问责职能，有必要研究建立党内监察制度，规范和制约党员领导干部的行政施政行为，使对各层级党员领导干部的问责有完备的制度依据，操作性也更强。

　　问责制有效发挥作用的关键在于官员能否勇于承担责任

　　事故发生后，有的地方党政领导竭力封锁消息，减少对己不利的“负面影响”；有的一味强调各种“客观原因”，极力推卸责任或减轻责任，等等。事实证明，这样做不仅得不到人民群众的理解，反而会激起众怒；不仅不利于问题的解决，反而会使问题和矛盾更加复杂化；不仅难以树立起地方党委和政府的权威，反而会严重损害党和政府形象。

　　人民群众与领导干部之间应当是一种主仆关系。各级党委政府和各级领导干部为人民群众办的每一件好事都是应该的，而任何失职或渎职行为都是不能容忍的，理应受到法律或制度的制裁。当然，无论是哪个政党、哪届政府或哪位领导干部，谁都不可能不犯错误，关键是能否对工作中的错误和失误，对自己应该承担的责任有一个正确的态度。问责的主体是赋予我们权力和职责的人民群众，问责制的实施需要党内、法律和社会等各方面的监督，但在人民群众、人民权力代表机关或上级党组织依照法律、制度和授权实施问责前，各级党委政府和各级领导干部在施政行政的每个环节，首先要扪心自问，自己应当承担什么责任，哪些责任已经较好地履行了，哪些还没有履行或履行得不好。我认为，这是问责制实施和真正发挥作用所不可或缺的内在因素。

　　(肖木 作者为中国社会科学院副研究员)

　　1

　　 政治责任是否应当法定化

　　问责制如何真正管用、见效？我们的问责现在更多的是体内循环，就是上级对下级监督，也叫同体监督；而人大、政协或媒体、舆论、民意的监督是异体监督。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关，同体监督与异体监督综合起来的效果会更好

　　权、利、责是法律规制公权力的一个整体机制。在这个整体机制中，如果缺少“责”的制约，手握公权力的人就有可能充分运用其手中的“权”去逐“利”，通过GDP的快速增长而彰显政绩，进而使自己得到升迁或其他好处。如果我们能在这个整体机制中增加“责”和完善“责”，即可以“责”制约其“权”和“利”，促其权为民所用而非纯为GDP和政绩所用。而我们至今还没有建立起完善的和规范化的问责制。

　　我国在政治责任的制度化、规范化方面还存在较大缺陷，实践中随意性较大

　　问责制的“责”包括法律责任和政治责任。法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别。首先，此两种责任的追究对象不同。前者的追究对象主要为政务官员，后者的追究对象主要是事务性官员，通常为相应业务或技术官员；其次，此两种责任的追究主体不同。前者的追究主体应该主要是人民代表机关，或由人民代表机关直接产生和授权的机关，后者的追究主体应该主要是行政法制监督机关和司法机关；第三，导致两种责任的缘由不同。前者主要是因政策、决策失误或失职、渎职、滥权导致人民生命财产或国家利益、公共利益重大损失，后者主要是因违法、违规、违章、违纪行为直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失；第四，两种责任的责任形式不同。前者主要有引咎辞职罢免、弹劾、免职等，后者则包括记过、记大过、降职、撤职、开除等行政处分和有期徒刑、无期徒刑、死刑等刑罚处罚。第五，两种责任的追究程序不同。前者通常应循人民代表机关的质询、审议、决定程序，后者则应循行政处分程序和刑事诉讼程序。

　　问责制的“制”指问责的制度化和规范化，包括法律责任和政治责任的制度化和规范化。目前，我国在法律责任的制度化、规范化方面取得了较大进展。国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序进行了详细、具体的规定，实用性、操作性都比较强。《刑法》、《刑事诉讼法》则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序进行了规范，有较好的追责效果。然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大缺陷，实践中随意性较大。2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》调整范围有限，仅限于事故领域，且标准、程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下了很大的随意性空间；2004年中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》既非法律、法规，亦非完善的问责制规范性文件，其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式，对领导职官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定。

　　非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用

　　如果缺乏制度化和规范化的问责制，事件、事故发生后，相关领导职官员失职、渎职、滥权的行为就可能得不到有效、有力和公正的责任追究。非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用，难以使他们在其任职岗位上谨慎从政，而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己、发展亲己势力的政治目的。因此，要推进法治政府建设，促进官员，特别是领导职官员在决策和履职过程中以人为本，以公民生命财产安全和国家利益、公共利益为重，而不是以GDP增长和提高自己的政绩为重，防止重、特大事故和政治影响恶劣的事件发生，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。

　　首先，应通过法律、法规和执法惯例确立政治责任问责标准。政策、决策失误和失职、渎职、滥权达到多大程度，造成多大损失，即应承担多大责任；相应事件、事故导致多大损失造成多大影响，即应对相应级别的党、政官员问责，并根据案情和问责标准，确定对该级别的问责是仅及于政府部门领导职官员，还是同时及于政府部门和政府领导职官员，或者同时及于党和政府的领导职官员。当然，为了防止裁量机关滥用裁量权，应通过执法惯例补充法定标准的不足，以制约问责机关的随意性。

　　其次，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度建立和规范政治责任问责的形式和程序。我们的问责现在更多的是体内循环，就是上级对下级监督，也叫同体监督；而人大、政协或媒体、舆论、民意的监督是异体监督。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关，同体监督与异体监督综合起来的效果会更好。

　　在大多数法治发达国家，议会不仅可以通过对个别官员的弹劾、罢免问责，当议会认为政府的政策、决策不当时，也可以提出不信任案，要求相应级别的政府辞职。我国虽然不宜完全移植这种制度，但加强和完善人大和人大常委会对政府官员的质询、决策审议和对失职、渎职官员的罢免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特别是加强各级人大和人大常委会对政府、政府部门、政府官员质询的常态化、制度化和规范化尤为重要，它可以大大强化现行问责制的震慑力。只有在人大监督制度上大胆改革、大胆创新，才能建立起真正有效的问责制。只有建立起真正有效的问责制，以人为本的科学发展观才能得到现实的保障。

　　(姜明安 作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任)

　　2

　　 责任政府的姿态应如何展现

　　《 人民论坛 》(2008年第21期)

　　从2003年非典时期刮起的“问责风暴”,到各地层出不穷的问责规范,再到政府工作报告中给予的肯定,行政问责制的推行经历了其他制度安排少有的高效率,而其焦点对准行政机关及其公务人员更是引人深思。任何一项制度都有其孕育、发生、发展和成熟的过程,行政问责制在中国落地生根需要内涵的明晰、规范的完善、制度的配套以及文化生态的建设。伴随着经济体制改革，中国已经慢慢将行政管理体制改革纳入了议事日程,建设责任政府已然成为时代的呼唤。

　　推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。深化行政管理体制改革的重要目标是建设人民满意的政府，这样的政府必然是责任政府、法治政府、服务政府、廉洁政府、效能政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值理念，政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。作为一种制度安排，必须建立健全政府的责任控制机制，强化对行政权力的制约和监督，防止滥用权力。

　　责任政府是现代民主政治的基本价值理念,政府对人民负责是责任政府的根本要求。然而由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀等特性,如果没有一套严密的政府责任保障机制,政府很难主动履行其承担的责任。因此,建立一套政府责任规范与问责保障机制就是责任政府的基本要求,同时对政府的问责也是责任政府的核心与实质。行政问责制是建设责任政府的助推器，也是责任政府建设的保障机制。

　　目前，我国的行政问责制在实践中还面临诸多困境,问责主体缺位、问责客体不清、问责法律滞后、问责信息缺失等问题比较严重。这就要求我们必须通过完善异体问责，实现问责主体多元化；合理配置和划分行政权力，明晰问责客体；完善行政问责制的制度供给、实现问责的法制化；推行政务公开，实现“阳光行政”等几方面来突破当前的困境。(韩冬)

　　3 (来源：人民网－人民论坛)