农村新土地管理政策实施细则正在制定

　　针对十七届三中全会决定提出的缩小征地范围、非公益性项目允许农民开发经营集体土地等新土地管理政策，有关部门正在制定相关的实施细则并启动相关土地法规的修改。

　　这是中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文11月6日晚上在北京大学国家发展研究院透露的。

陈锡文参与起草了十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)。

　　释义“长久不变”

　　三中全会之前，外界曾希望能够在农民土地产权问题上有所突破，而在《决定》公布之后，外界则多将允许土地承包经营权流转作为《决定》的亮点。

　　陈锡文表示，关于土地所有制问题，《宪法》已经明确：城市土地属于国家所有，农村土地除法律另有规定的外属于农民集体所有。

　　而土地流转也并非此次三中全会的新意。陈锡文说，事实上土地流转随着土地承包制度的确立就已经开始了。中共中央1984年一号文件就已经提出，农民可以把土地承包经营权有偿转让，鼓励土地向种田能手集中。

　　此后1993年的中共中央11号文件进一步明确，允许农民在土地承包期内流转土地，包括转包、出租、置换、转让、土地股份合作等五种流转的形式，“农民一直在流转，现在只是在重申”。

　　陈锡文表示，此次《决定》最大的亮点在于赋予农民更充分、更有保障的土地承包经营权。《决定》中的表述为现有的土地承包关系保持稳定，并长久不变。

　　对于“长久不变”的含义，陈锡文认为，这次执政党向立法机关提出来要把农民承包期从30年再扩展为长久不变，具体怎么写，由人大定，肯定比30年更长。

　　“要确保时间越长，产权越清晰，现在职能部门正在研究推进承包地的确权、登记、颁证，以及建立对农地流转的管理和服务机制。”陈锡文说。

　　农地出租、入股将出台细则

　　对于此前在征地过程中出现的农村集体分配不公、地方政府与企业强征农民土地等问题，陈锡文也表示，《决定》最基本的政策指向就是对土地的管理更严格更规范了。

　　《决定》提出，要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从而严控制城乡建设用地总规模。

　　陈锡文认为，征地的乱象部分源于法律条文的漏洞。《宪法》规定，国家可以依法征收土地用于社会公共利益。

　　问题在于无法准确界定公共利益的边界，据陈锡文透露，2004年国务院曾经要求组织专家研究，拟定公益性目录作为政府征地依据，但最后无法出台。据了解，即使美国、加拿大这些国家也都没有一个明确的目录，而在此后的土地管理法中征地的范围和政府的权力被进一步扩大。

　　陈锡文认为，此次《决定》提出缩小征地范围，有一部分建设用地可以不征，“城市规划圈以外，非公益性的项目如果符合规划，纳入年度规划可以不征，让农民和开发商谈判，农民可以用土地入股或者出租。”

　　陈锡文透露，这涉及到相关土地管理法规的调整和修改，需要尽快制定完善相关的法律法规和配套政策，目前有关部门正在加紧制定这套细则。“土地管理法的有关内容也需要修改，征地制度的改革实际上已经纳入议事日程，涉及的面很广，会渐进地往前走。”

　　财政补贴仍有空间

　　尽管2008年中央政府提供给农民的四项补贴已经达到1028亿元的水平，但陈锡文认为，国家对于农业的支持保护体系不健全，而在WTO的框架下财政补贴仍然有空间。

　　除了经营承包权不够稳定之外，陈锡文将市场风险作为农业面临的第二大挑战。而出路在于发展农民专业组织提高组织化程度。

　　陈锡文认为，农民缺乏面向市场、外向型的经营性组织。2007年1月1日《农民专业合作社法》开始实施，规定农民专业合作组织可以享受税收等政策优惠。“如果财政金融支持更丰富，对农民吸引力更大。”

　　中国从2006年在废除农业税的同时初步建立了农业补贴体系，主要包括种粮直补、良种补贴、大型农机具补贴以及农资综合补贴四项。

　　2008年这四项补贴的总额超过1000亿元，《决定》中提出“逐年大幅提高补贴水平”，预计明年补贴金额将有大幅提高。

　　根据WTO相关规定，以上四项补贴属于限制类的“黄箱政策”，即能够直接影响农产品成本的补贴。中国加入WTO时承诺这类补贴不超过农业生产总值的8.5%，而陈锡文透露：“根据专家们测算，我们现在的补贴水平只占农业总产值的3%，还有5.5%的补贴空间。”据此测算，至少还有1885亿元的补贴空间。

　　而对于不受限制的“绿箱政策”，即不影响农产品成本和贸易价格关系的相关补贴则补贴空间更大。

　　

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