贾康：公共财政是渐进式改革新“发动机”

　　本报记者 孙雷 北京报道

　　三十年的改革，中国取的是以渐进式为基本特征的改革路径。如今改革进入深水区，每项改革都处于“牵一发而动全身”的胶着状态，开始出现“后发劣势”论的声音。

　　为了解决这个改革的胶着状态，中国开始着手政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。

　　贾康，财政部财政科学研究所所长，受美国百年前“进步时代”启发，提出中国渐进式改革的一条新路径：通过财政加强、改进管理的角度，来推动中国政府的善治。

　　“当年的美国，并没有从政治层面的激进改革入手，而是采取了各方都很难拒绝的从管理改进入手的种种变革。特别是通过管理角度切入的、经几十年间的演变而大体形成的、我们可称之为现代意义的税收制度、预算制度、公共意愿表达的制度安排(如舆论监督)和法律体系建设，有力支撑了其后美国的崛起。”贾康说。

　　2008年3月18日上午，连任的国务院总理温家宝沉稳而坚定地向中外媒体表达：“接下来这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　财税改革，有可能成为中国进一步改革的先发阵容。

　　寻找渐进式改革新的“发动机”

　　《21世纪》：近来，很多人都在反思中国三十年来以渐进式为基本特征的改革路径。从财税角度，你怎样看待中国渐进式改革这一路径选择？

　　贾康：总体上看，中国的改革被称为渐进式改革。体现在宏观层面，便是在财政这个分配领域以分灶吃饭的分权改革作为突破口，率先动作。然后努力打开后续改革的空间。如逐渐松动指令性计划控制，逐渐改变物资流通体制，改革工资制度、价格机制、人事控制等方面传统体制的办法，乃至深入到企业治理结构、投资、金融、国有资产管理、社会保障等等领域。

　　财政分权以后，改革空间是在试验、试点形式下陆续打开的，而且各项改革在互相之间还引发出一系列的联带关系。在地方政府扩大了自主权利之后，更积极地推动辖区的经济社会发展，也更倾向于在它的调控范围内，让多种经济形式得到较充分的发展，往往“少说而多做”，务实创新态势初步形成。

　　《21世纪》：这种历史经验的总结对今后有怎样的借鉴和参照？中国渐进式改革未来是否还有足够的运作空间？

　　贾康：三十年改革，体现了一系列被实践证明是有利于转轨的或者说应该得到肯定的方面，当然也有伴随着渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。

　　这种渐进式改革，使我们在整个国民经济“不停车检修”的情况下，比较顺利地拉开了一系列改革事项的序幕，然后通过先下后上、先易后难、先农村后城市、先局部后扩展的一系列改革安排，总体上形成了市场取向改革不可逆转的大局面。

　　而从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了几乎任何再往后推进和深化的举措，都会“牵一发而动全身”的胶着状态，那种有一部分人受益而没有人受损的所谓“帕累托改进”式的改革空间，在中国可以说已经用尽。

　　《21世纪》：改革步入深水区，处于“牵一发而动全身”的胶着状态，多方利益博弈日益显性化的今天，财税政策、财税改革还能成为新的助推器，进而拓展渐进式改革的空间吗？

　　贾康：在各种既得利益集团已相对清晰形成的新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题。

　　胶着状态下矛盾陡然积累，改革的实际措施难以推进，这一局面，引来了一些研究者提出的“后发劣势”的概念。有不少有识之士认为，为了解决这个胶着状态的问题，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。

　　寄希望于政治和行政体制改革来使中国改革加速，这种考虑很有它的道理。但是，在现实生活中，还看不到一个从正面切入而具备相当力度的、并且相对细致、比较靠近操作层面的方案。

　　而如果我们从财政“加强、改进管理角度”切入，为各方很难拒绝的公共事务决策、监督体系改革发力，把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，中国的渐进式改革还是应该有继续深化的空间的。

　　一个新的视野：从财政管理入手推动公共事务的善治

　　《21世纪》：你的这一提法让我们联想到了百年前美国的“进步时代”。美国“进步时代”的经验对中国未来改革有怎样的借鉴意义？

　　贾康：当年的美国，并没有从政治层面的激进改革入手，而是采取了各方都很难拒绝的从管理改进入手的种种变革。特别是通过管理角度切入的、经几十年间的演变而大体形成的、我们可称之为现代意义的税收制度、预算制度、公共意愿表达的制度安排(如舆论监督)和法律体系建设，有力支撑了其后美国的崛起。

　　美国“进步时代”的这些经验，中国虽不可能简单地套用，但其启示的意义是非常明显的。它提醒我们，同样值得寻找那种不以正面的政治性激进方式为主却可以实质性深化变革的空间。

　　如果我们从管理角度切入推动创新，对上，可以进一步打开制度创新的空间；对下，又可以和技术创新形成很好的互动，这样综合起来形成三个层面创新的良性互动。

　　1998年以来，我们在公共财政的理念之下，从政府管理创新入手，推动了诸如综合预算、国库集中收付、收支两条线管理、政府采购制度、税费改革等等的举措，是一系列看起来各方都难以拒绝的创新措施。

　　而这些管理创新又客观地要求在制度层面上促使政府理财和公共资源配置中的决策与监督走向透明化、严密化、规范化、法治化、民主化的制度安排。

　　在现实生活中，近年已有不少自下而上的“参与式预算”的实验，有上下要求相呼应而推出的公共事务决策事项的听证会，有越来越多的“政务公开”和通过充分民意表达形成科学化决策与管理方案的要求与行动。

　　上下的这种互动综合在一起，我们很有可能通过政府理财的民主化和法治化来促进和拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化，进而就可以在这种动态过程中化解既得利益阻碍，继续实质性地推行市场经济所要求的配套改革。

　　另外，目前在可以看得很清楚的技术性后发优势上，我们也有十分值得看重的“操作性”，就是可以比较便捷地运用现代信息处理技术，即计算机网络，来推动管理创新乃至制度创新。

　　当然，财政的改革也十分需要得到其他方面改革的配合与策应，而不是单兵推进。如财政分税制改革的实质性推进，就必须得到行政体制改革，如减少行政层级和调整行政区划；生产要素流动制度改革，比如劳动力在统一市场中的无壁垒流动及与之配套的基本养老保障金全社会统筹；财产制度改革，比如不动产的产权登记、保护、交易制度。

　　但需要强调的，首先就是公共财政建设所打开的、能促使中国的综合配套改革进入新境界、新阶段的渐进式改革和局部突变相结合的推进空间。

　　我们完全应当努力地、积极地争取打开这种空间。这也是财政改革继1980年和1994年之后， 所可能给予中国全局改革的又一次历史性贡献。

　　基层财政困难根源：省以下分税制改革的不彻底

　　《21世纪》：你谈到了分税制改革。我们知道，1994年我国实施分税制财政体制。其后十余年的运行中，这个体制框架发挥出一系列正面效应，同时也逐渐显露和积累了一些问题，并引发了一些诘难和怀疑。

　　其中一个很突出的问题是，在全国财政收入强劲增长情况下，基层县乡财政困难问题却日益凸显，欠发达地区这种反映尤其强烈。有人把这一问题的原因归结于分税制。你认可这种观点吗？

　　贾康：这一观点有失偏颇。

　　如果要适应市场经济的客观要求，来处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，来构建完善财政体制，我认为除了分税制之外，别无它途。基层困难决不是分税制的必然结果，恰恰是与分税制体制未能在省以下真正贯彻落实有关。

　　《21世纪》：为什么？

　　贾康：基本的原因在于，1994年之后，由于多种原因，省以下体制在分税制方向上并没有取得实质性的进展，直到目前，总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。

　　随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题，是在省以下各级的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大造成的。

　　不按划分税基模式，而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，省以下转移支付也做不实。

　　关键问题是体制自身未能理顺，财权配置不得章法，财权重心上提后转移支付又跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。

　　当然，基层困难，与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关。

　　从1994年至2007年，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8个百分点；其中财力性转移支付由189亿元增加到7093亿元，年均增长32.2%；专项转移支付由361亿元增加到6898亿元，年均增长25.5%，可谓已竭尽全力。

　　但是，如果省以下体制不按分税制思路构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付必定是力不从心、顾此失彼、事倍功半、难以为继的，不可能形成合理的长效机制。

　　《21世纪》：为什么十多年了，分税制还难以在省以下难以真正贯彻和推行？问题的症结在哪里？

　　贾康：中国目前有二十多个税种。可以说，这些税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是无解的。五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。

　　且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。

　　因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。从国际上看，也找不到五级框架下搞分税制的经验，普遍模型是“三层级”。

　　地方政府投资冲动：一个重要推手是非税收入

　　《21世纪》：还有另外一种说法是，地方政府一味扩张投资、粗放式发展与当下财政体制密切相关。你认为呢？

　　贾康：地方政府承担着促进就业、改善民生、解决社会矛盾等一系列重要职责，发展经济是地方政府所关注的最主要的目标，这无可厚非，关键是要转变经济发展方式和实现政府职能合理化，使地方政府的主要责任定位于提供经济发展的良好环境，而不是一味扩张投资和粗放式发展。

　　为了促使地方政府实现经济发展方式的转变，我国在1993年设计分税制财政管理体制时，就已经考虑要减少财政增收与地方投资和发展制造业的关联程度，将增值税“大头”划归中央(中央75%，地方25%)，将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，同时建立和发展“因素法”转移支付制度。

　　2002年的所得税收入分享改革也是遵循了这一思路，中央拿60%，地方拿40%，中央增收部分全部用于支持中西部欠发达地区。

　　《21世纪》：可是，为什么时至今日，地方政府一味扩张投资、粗放式发展的思路仍然难以根本转变？

　　贾康：客观地考察，十几年来财税制度设计和分配关系的改进，已经发生了调整地方政府行为的一系列正面效应，但还需要与各个相关方面的体制改革和机制改造形成更好的配套关系来扩大和巩固其效应。

　　事实是，在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标的情况下，再加上“任期办N件实事”的压力，消解地方政府增加投资和发展制造业的动机，与财政分配体制的改进之间，还没有能够形成正面直接对应的因果关系。

　　1994年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态。

　　究其原因，主要是因为不少地方投资，仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措来得到支持，并在官员的政绩考核方面得到了明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。

　　的确，目前我国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度也仍然较高，这些也确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，但这些绝非分税制财政体制之过，板子打到分税制上，是完全打错了地方。

　　物业税战略作用：推动公共理财的民主化、法治化和宪政化

　　《21世纪》：你怎样看待接下来税制改革和分配格局的进一步调整？哪项改革应该引起更多的关注？

　　贾康：下一步税制改革的任务依然艰巨，利益分配格局的调整也是必然的。如果说哪项改革应该引起更多关注，我个人认为是物业税。

　　《21世纪》：稳步推进物业税，将其作为地方财源支柱，是你一直坚持的观点。但我们也听到一些不同的声音，觉得物业税并不一定适合中国国情，推进起来难度太大，应该缓行。你怎样看这种声音，怎样看待物业税开征的必要性和现实可行性？

　　贾康：我也感到了这种非常明显的畏难情绪。认为这个事情复杂敏感，容易受到某些被得罪的利益主体的严厉批评和强有力的既得利益阻碍。

　　我认为，确实存在着明显困难，但不应把基本态度首先定位在畏惧困难上，而应正视困难，并对畏难的情绪加以缓解。

　　具体时间表当然要由有关综合部门、工作部门和决策层考虑后制定，但作为研究者的探讨意见，我认为对此首先要在应有高度上充分认识这一事项的重大意义，不应把基本态度首先定位在畏惧困难上，而应正视困难，并对畏难的情绪加以缓解。

　　这里可以提到中国久已有之的一句话：“大道理要管小道理”。物业税改革，绝对不是一个技术性的局部的问题，它对于整个中国经济社会转轨来说是一个足以影响全局的问题。

　　《21世纪》：你将物业税的开征提高到了这样的高度？

　　贾康：是的。物业税的调节作用和综合作用，远远大于它在账面上表现出的财政收入贡献。

　　它的正面影响，首先涉及到财政体制和政府行为。中国财政体制要真正和市场经济配套，必须走分税分级体制的道路，而分税制为基础的分级财政必须给地方的低端(在我心目中是市和县)配上作为主体的有支撑力的大宗的税源，即物业税将来所体现的稳定收入来源。

　　如果能把地方税体系中的低端的主体税种设置好，就会深刻长远地影响地方政府行为，扭转地方政府现存的种种为社会各方所诟病的短期行为，通过利益分配关系的正确处理，把地方政府行为引导到专心致志地按公共财政要求提供本地公共服务、优化本地公共基础设施和投资环境上来。

　　另外，物业税改革必然要求中国在财产制度建设方面走上一个大台阶，这同样足以影响全局。

　　中国的财产制度要随着物业税的试验和建设，提高到现代社会应有的层次上，诸如相应的财产登记、财产保护、财产信息处理、财产交易制度，以及这些制度发展所需要的公民意识、公民权利、政府服务等，都必然要配套发展起来。

　　所以这是公共财政框架中不可或缺的重要方面。这绝对不仅仅是给地方政府增加一些收入，决不是一个简单的技术性的问题。

　　说实话，物业税改革的推行深化，必然要在公共财政制度安排的“灵魂层面”，即在公共理财的民主化、法治化、宪政化方面，做出重大贡献。所以，这样一个大道理应管住所有的小道理。

　　财税改革下一步：将分税分级制贯彻到底

　　《21世纪》：我们谈到了中国改革目前处于的胶着状态，谈到了基层财政困难、地方政府投资冲动。围绕这一系列现实问题，你觉得今后三十年中国财税改革该怎样进一步推进？

　　贾康：寻求这些问题的化解之策，十分需要通过深化分税制体制改革，来改进地方税体系、地方税基配置和相关体制安排。

　　应使近期目标与中长期目标相结合，对症下药，标本兼治，治本为上，积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件。

　　从短期到中期的视野看，比较现实的可选择举措，一是调整与完善缓解县乡财政困难的激励约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制。应合理确定县乡财政最低支出需要，并明确省级财政承担保障责任，加大对县乡等基层政府的支持力度，努力缩小省内地区间财力差异。

　　二是完善转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，改进标准收入和标准支出的测算办法；规范专项转移支付，清理整合专项转移支付项目设置，规范配套政策，尽可能不增加新的专项转移支付项目。

　　三是努力合理划分政府间事权，明晰界定各级政府间的财政支出责任，争取由粗到细形成各级政府事权明细单，完善与事权相匹配的地方财力保证机制，尽量减少不必要的收入上划下转。

　　《21世纪》：中长期来看呢？

　　贾康：从中长期看，需要特别把握好“治本为上”的要领，积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。

　　其要点，正如党的十六届五中全会以及党的十七大报告所指出的，要“理顺省级以下财政管理体制， 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”，“完善省以下财政体制， 增强基层政府提供公共服务能力”。

　　《21世纪》：怎么样看“省管县”和“乡财县管”等改革试验？其目的、基本导向是什么？

　　贾康：“省管县”和“乡财县管”的改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。

　　改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。

　　如果我国在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实中央十六届五中全会和“十七大”“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。

　　同时，这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展。

　　再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”状态的机制。

　　《21世纪》：在你看来，政府层级五级变三级，实行分税分级财政体制能多大程度上解决目前面临的基层财政困难、政府投资冲动问题？

　　贾康：按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。

　　同时，分税制在省以下如能得到贯彻落实，加上科学发展观指导下官员政绩考核制度的改进、国家主体功能区规划的制定和推行，等等，必将对地方政府行为合理化产生显著的正面效应，有力地消除投资过热的机制性根源。

　　当然，要切记改革不宜“一刀切”地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，“省管县”需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇， 目前不宜照搬“乡财县管”办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而且必须与内地区别对待；等等。

　　但所有这些，都不应用来否定深化“分税分级”财政改革这个与市场经济相配套的基本方向。21世纪经济报道