迟福林：统筹城乡发展背景下农村土地制度改革

　　我想跟大家讨论一个问题，统筹城乡背景下的农村制度改革做一个什么思考？进行三十年的农村所有制的改革，我们一方面取得了巨大的成就，但是与此同时，由于城乡制度的安排，尤其是城乡两年的基本公共服务制度尚未发生社会性改变，出现了一个什么问题呢，就是三十年，随着一方面土地制度改革有所进展，一方面导致农村土地的社会保障功能不是一个弱化的倾向，而是逐步强化的倾向，这样农村土地社会保障功能的逐步强化的倾向，现在开始成为制约新阶段农村土地制度改革的重要障碍，当我们改革开放走到今天，我们从以解决温饱为主要目标的生存型社会，现在开始进入到以人的发展为目标的发展型社会的新阶段的时候，实现城乡一体化，这是一个大趋势，在这样大的背景和趋势下，我们是继续强化农村土地的社会保障功能，还是剥离农村土地的社会保障功能，我认为这是今天我们讨论农村土地制度改革的不可回避的一个重大基本性大的问题，我个人的观点是，在新阶段统筹城乡的实质是承认和保障农民的生存权和公平发展权，这个权利怎么实现呢？我认为它的重点在于实现城乡或者初步实现城乡基本公共服务均等化，这个重点既是我们现在统筹城乡发展的一个重大的任务，也是我们新阶段考虑农村土地制度改革的基本性的背景，下面我想浓缩一下题目，谈一下基于城乡基本公共服务均等化与农村土地制度改革提出三个问题，和大家一起探讨。

　　第一，在统筹城乡的背景下，是以基本公共服务还是以土地来作为农民生存的基本保障。

　　讨论这个问题，我们回到现实当中看两个例子，一个例子就是为什么80年代中期到现在，农村的消费率大幅度下降，农村消费下降的情况，我可以告诉大家两个数字，农村居民的消费率从最高的1983年的32.3%下降到去年的9.1%，24年下降了23个百分点，居民消费总额中，农村居民消费占的比重从1978年的62.1%下降到去年的25.6%，29年，下降了37个百分点。这30年来，扣除通货膨胀因素，农民每年的纯收入以将近7%的速度增长，那么为什么在这样一个背景下，农村的消费率大幅度、逐年明显下降，这有城乡收入差距不断扩大的因素，更在于我们强化了农村土地社会保障功能的重要因素。

　　第二个例子，当前的农村贫困问题，尤其是新增贫困人口问题，到底与什么因素或者哪些主要因素相关。最近几年，我每年都到农村做调研，2000年我到西北三个省区看到很多例子，得出一个结论，西部新增贫困人口的80%左右都是因病致贫，因病返贫，同时也了解到，教育已经成为农民头号的开支，从这个调研中看到，农村的基本公共服务短缺已经成为新阶段农民致贫返贫的主要因素，土地制度相比之下并不是致贫返贫的主要因素，这两个数字告诉我们，新阶段广大农民面临社会风险已经由或者逐步由传统农业社会以土地为重点，开始向工业化、城市化进程中，以基本公共服务为重点的转变，这个转变已经发生了。因此我们新一阶段统筹城乡发展的重要在于剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障。

　　第二个结论，新阶段统筹城乡发展的重点应该是不是强化农村土地的社会保障功能，而是要加快缩小甚至完全剥离或者叫弱化土地的社会保障功能，这是我们农村土地改革的一个基本的前提。

　　第二个提出的大问题，现实性更强一些，农村基本公共服务供给严重短缺的情况下，农村土地流转是否具备基本条件？

　　这个道理大家都知道，提高土地的利用效率，要适度规模，进行土地的适度流转，我个人看法，从实际来讲，问题现在不在于流转不流转，而在于土地流转以后，有没有办法来归置农民的社会保障问题，也就是社会风险问题，如果这个问题解决了，我们可以大规模来做，　在土地承担基本社会保障功能的前提下，土地成为农民安家立命的基本点，如果基本公共服务不解决，土地流转或者是强化流转就很有可能严重违背农民的意愿。我们最近29个省的700多个农户的调研当中，66.2%的农户坚决反对这样一个流转，由于中国的特殊国情，现实当中土地承担社会保障的功能日益重于生产性功能，因此加大了土地的社会风险，所以当前我们面临的形势是比较严峻的，比如说在农民工的基本公共服务没有解决的情况下，农民工现在享受的基本保障只相当于城市居民的25.1%，农村土地的流转有可能引发一系列的问题，5%的农民工返乡，就相当于一千多万的农民重新回到农村，这就会引发一系列新的问题，尤其是面对国际金融危机的冲击，十亿农民的问题进一步凸显出来，从这个来看，我认为当前我们谈到的流转当中土地换社保，我的看法，这是为政府推卸自己的责任找理由，否认了政府理应承担的基本功能服务职责，与此同时否认了农民在今天应当享受的基本生存权和公平发展权。土地是农民的主要生产资料，而基本公共服务应当是农民享受基本权利，所以我以为现阶段农村土地流转不仅是改变土地性质、改变土地用途，重要的是以城乡基本服务功能基本化为前提。

　　我国是否具备了剥离土地社会保障功能的基本条件？

　　第一，我们城市和农村社会保障水平有差距甚至是很大的，这是可以的，但是公共服务的安排是严重不合理的，在未来两年应该取得实质性的突破。

　　第二，解决农民工的基本公共服务，现在政府正在着力解决的事情，未来三年左右，可能会有重要的突破。

　　第三，我们现在解决农村城乡基本公共服务的话，应该初步具备这个条件，我们现在一周的财政收入等于过去七八年一年的收入，以农村养老保险为例，现在8850万农村老人，以600万为例，这个支出只占财政支出的1%，1200块钱的话，占2%，明年在全国10%的城市推开，我想我们年底会在全国推开。

　　第四，按照十七届三中全会讲的，2020年农村公共服务初步实现，我们算了一笔账，每年新增财政增加1到1.4个百分点，按照现在的城市公共服务的差距，大概需要6.42万亿，我们现在全力呼吁，重视这样一个6.42万亿的投资，而且这个6.42万亿的投资，可能对未来我们扩大内需，对未来的经济发展方式和结构调整都带来基本的作用。

　　我们知道，农村土地制度改革来源于三个方面，产权清晰、农业盈利性增加、充足的社会保障，现实来看，充分的社会保障的条件是最重要的。第二个结论，出现充分而保障的土地使用权要与而有保障的基本公共服务相结合，这样的相辅相成，对农村土地来说，流转或者改革来说，有一个前提条件，最后，实现城乡基本公共服务基本化，不仅是农民土地制度改革的前提条件，不仅是城乡统筹的重大问题，更是涉及中国后三十年改革发展的一个重大问题。在市场经济条件下，惠及13亿人的基本公共服务，就其所涉及的领土规模而言在世界上是空前的，就其对于中国建设全面小康社会的意义而言，可以同三十年的市场经济体制改革相提并论，所以我说，城乡基本公共服务均等化是未来发展的大前提。

　　（作者系中国海南改革发展研究院的院长迟福林教授） （责任编辑：秦华(实习)）