土地和财政收入双减 地方财政困局再现

　　金融海啸大背景下，地方政府的土地和财政收入双减，地方财政或将再入困局

　　本刊记者/杨中旭(文)

　　“我们写了一个报告上去，报告预计2009年中央和地方财政可能减收5000亿”。在接受《中国新闻周刊》采访时，财政部财政科学研究所所长贾康如是说。

　　之前财政部发布的一组数据也显示了财政收入下挫的趋势。据中新社2月2日报道，据初步统计，2008年中国共录得财政收入约6.1万亿元，同比增长19.5%。但在2008年12月，全国财政收入仅为3248.7亿元，比2007年同期仅增长3.3%，财政收入2008年下半年逐“月”下滑的趋势明显。

　　财政减收在即的同时，中央和地方政府却开始面临越来越大的增支压力。去年年末，继中央政府宣布4万亿刺激经济方案之后，各地地方政府也纷纷宣布跟进投资刺激经济，各地累计投资金额差不多需18万亿元左右。这些钱从哪里来，政府层面目前并没有一个明确的说法。一位地方政府财政厅长告诉《中国新闻周刊》，预计从2009年第二季度开始，地方财政预算要开始过紧日子了。

　　土地财政风光不再

　　房产大嘴、华远集团总裁任志强多年来一直以坚持不降价的倔脾气闻名，但在2008年5月20日，他首次改变了说法。他承认，房市正在下挫，理由是“4个月内已有40宗土地流拍”。

　　2003年“非典”之后不断走高的房价背后，是地价的一路攀升。一位省级政府发改委副主任告诉《中国新闻周刊》：当开发商发现地价越来越高，让自己无利可图之时，流拍也就变得不可避免了。

　　在土地流拍开始挤破房产泡沫之后，全国房价开始一路走低。仅以东莞为例，2007年12月，这座城市的房市均价达到了历史最高峰：6804元/平方米，但在土地流拍等因素的影响下，2009年2月房市开始量价齐跌。2008年2月29日，万科运河东1号推出一批团购房，最低价仅为4300元/平方米。此后，东莞楼市开始了第一轮的降价大潮，楼市促销最低价从3980元/平方米下降至不足2700元/平方米。

　　一位2008年曾经前往东莞调查土地流拍的记者对《中国新闻周刊》说：“我所看到的情况是：相邻的两块待开发土地，面积大小几乎相同，2008年的拍卖价格只是一年前的一半。”

　　这种“圈钱-囤地-再圈钱-再囤地”的模式，终于随着政府2007年“9·27”房产新政的出台以及2008年房地产由牛转熊而改变。据不完全统计，2008年全国土地流拍超过120宗。

　　土地市场的巨大变化，很快在官方就得到确认。据公开报道，在2009年1月15日召开的全国国土资源厅局长会议上，国土资源部部长徐绍史透露，去年国土资源市场发生了重大变化，第三季度开始，地产市场竞争强度减弱，地价增速趋缓，国有土地供应总量下降。据悉，去年全国全年土地出让总收入9600多亿元，而在2007年，这一数字为1.2万亿元。

　　号称地方政府“第二财政”的土地出让金缩水两成，无疑令本已遭受财政减收压力的地方政府雪上加霜。一位省级政府发改委副主任在接受《中国新闻周刊》采访时，曾经自嘲地讲起了“笑话”：有人说地方政府只干两件事儿，第一，卖土地；第二，大量举债，给子孙留下一大摊子债务。在他看来，土地财政如果缩水，地方的城市化建设、一些民生工程、债务偿还都将受到冲击。

　　问题的另一方面，是刺激内需又亟须大量新增建设用地。据《21世纪经济报道》消息，2009年河北省固定资产投资大约有1万亿，需要新增建设用地40%——这等于给地方国土部门出了一道难题。

　　国土资源部部长徐绍史表示，国土部对4万亿投资用地进行过专门的分析，这些项目大概分为三类：一是在建项目，这些项目是已有了用地规划的；二是规划项目提前的，未来2～3年准备开建的项目，现在计划提前了；三是新增的项目。从结构上分析，这三类项目用地比例大概各占1/3。地方政府的呼声是：增加第三类新增项目用地。

　　就在这个会议上，徐绍史表示，2009年要保障重点项目用地，扩大增量，部分未来两年的用地指标可能被提前到今年利用。

　　但在“世界上最严格的土地管理制度”的大背景下，增量并不能完全缓解“用地危机”，存量盘活也成为国土资源部在2009年的工作重点。具体表述是：增加城乡建设用地增减挂钩周转指标，加大闲置土地清理处置力度，积极盘活存量用地，特别是批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地。与此同时，2009年全国还将加大土地审批制度改革。

　　这些举措在刺激内需的同时，也等于救了地方政府一命——土地出让金下滑颓势或将被抑制。

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　　 两难格局

　　今年春节期间，一位地方口岸办主任在一次私下聊天时表示，据他所看到的数据，2008年第四季度开始，各项经济指标“一齐掉头向下”，他所负责统计的交通运量、港口吞吐量如此，从财税部门看到的财税收入也是如此。

　　前述地方财政厅长告诉《中国新闻周刊》，预计他所在的省份2009年第一季度的财政收入会有不小幅度的减收。

　　实际上，近两年以来，因2001年以来财政收入连年维持两成左右增长的大好局面，中央连续推出了一些减税、增民生、理顺机制的财税改革。2007年推行“两税合一”，使全国税收收入减收上千亿元。去年推出的增值税改革，则令税收减收约1200亿元。前述地方财政厅长表示，仅增值税改革一项，地方财政即减收300亿元。至于出口退税改革、印花税调整等改革，对全国财政收入而言，亦是减量改革。预计在年内启动的个税改革，据称规模10倍于增值税改革。

　　即便减收如此，面对内需不振的大格局，地方政府也只能增支以求回暖经济。1月21日开始，杭州市中低收入群体每人获得一张200元消费券，“通过财政补一点、企业让一点、市民拿一点，来放大消费券的"乘数效应"，促进消费。”但是，其中一条带有浓厚地方保护主义色彩、财政补贴的政策也随之出台：为鼓励消费者购买本地产品，杭州规定，在指定直销点购买彩电、冰箱、洗衣机、手机四类本地产品可按面值享受18%优惠，其中由财政补贴企业13%。

　　和杭州绕了个圈子不同，重庆政府在2008年底直接出台了“购房免个税”的政策，遭到中央部委和媒体一致质疑。1月19日，财政部和税务总局联合下发了《关于坚决制止越权减免税、加强依法治税工作的通知》。《通知》指出，根据现行有关税收管理权限的规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央。《通知》要求各级财税部门不得在税法明确授予的管理权限之外，擅自更改、调整、变通国家税法和税收政策。

　　在这一《通知》被媒体曝光之后，“重庆购房退个税”事件受到举国关注。

　　按照税收权限规定，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权限下放到地方外，其他税种的管理权限集中在中央。这就意味着，地方政府不得擅自出台上述三种税种以外其他税种的减免税政策。

　　“地方政府这么做，实际上也是没有办法”，前述地方政府财政厅长说，“如果这些刺激内需的举措不能带来第一季度财政收入的好转，第二季度财政预算的安排就要从紧了”。

　　他表示，由于财政预算具有大约半年的滞后性，第一季度的财政预算仍然按照去年第三季度的财政收入状况编制，因此在2009年4月之前，地方财政并未从紧。如果2009年第二季度财政预算从紧，“民生砍不掉、社保砍不掉、财政供养人员支出砍不掉，这些都是刚性支出。我们只好向政府办公费用下手了，比如招待费，出国考察费等等”。

　　改革向左走？向右走？

　　就在地方财政左右为难之际，来自人力资源和社会保障部的消息说，今年全国将有5省市试点养老金制度改革。

　　改革开放30年来，尽管历经多轮政府机构精简，但按照前述地方发改委副主任的说法：政府在某种程度上瘦身了，军队也精编了，但财政供养人员却有增无减，更多的人流向了事业单位。

　　尾大不掉的事业单位，时至今日已有超过3000万财政供养人员，是公务员数量的4倍之多。2月初，清华大学养老金工作室主任杨燕绥教授在做客央视《新闻会客厅》时表示，此轮事业单位养老金改革，实际上在向企业养老金靠拢。她在现场举例的月养老金数字，前者是4000元，后者是2000元。“事业单位的人都理解为，他们的养老金要缩水了”。杨燕绥后来告诉《中国新闻周刊》。

　　5省市事业单位养老金改革方案的设计，并未受到所有部委的肯定。根据杨燕绥的说法，这项制度设计，将让财政在20年后更加省钱，财政部的官员却私下对《中国新闻周刊》表示，这个方案面临很大的操作难题。

　　财政部官员的表态，恰恰印证了这一改革在当前推出的难度——杨燕绥表示，由于需要中央和地方财政“做实养老金账户”，改革如果推开，5省市2009年的财政只会增加支出。

　　这无疑增加了财政减收期施行各项改革的难度。此前在讨论个税改革、提高个税起征点之时，就有中西部省份的财税部门提出异议，因为起征点如果上调至3500元/月，中西部很多省份个税将几乎面临绝收的境地。

　　就在改革向左走还是向右走彷徨不定之时，地方债可望在年内推出的消息或将为财政难局解围。根据贾康的研究，地方政府举债度日业已持续了15年，1994年分税改革以来一直如此。而前述地方政府发改委副主任亦予以证实，“我所在的副省级省市里的每个区政府，都有10亿至30亿不等的欠债”。

　　“既然地方举债早已是现实，为什么我们不能修改《预算法》第二十八条(地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字)呢”？国务院发展研究中心地方债课题组负责人、宏观经济研究部副部长魏加宁对《中国新闻周刊》说。

　　2 (来源：中国新闻周刊)