访谈：外大陆架的争夺意在资源

　　“大陆架常常蕴藏有丰富的海底油气资源，很多国家都把外大陆架的争夺作为解决本国资源短缺的方法”

　　■苏枫

　　在中国和东南亚国家的南海争端之后，各国又上演了一场“外大陆架”争夺战。

　　海权意识一向淡薄的中国人开始少有地关注中国的海洋权益。

　　国家海洋局最新发布的一份报告显示，中国维护海洋权益的形势依然严峻。南沙群岛的安全问题尤为突出，南沙群岛争端解决没有实质性进展，中国“岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺”的状况没有改观。

　　海洋法学家、中国社会科学院国际法研究中心研究员刘楠来认为，海洋争议主要围绕两个问题：领土主权和资源。“具体说，一是岛屿的领土归属问题，也就是主权问题；二是海域划分问题，即专属经济区和大陆架的划界问题，实质是资源的争夺。”

　　大陆架划界争议由来

　　为什么现在很多网民把最近的提交大陆架划界案和我国的领土争议混在一起？

　　这是因为有的朋友没有分清楚“领海”、“专属经济区”以及“大陆架”、“外大陆架”的概念和它们的关系与区别。

　　“领海”是指在沿海国主权之下的一片海域，宽度从领海基线算起，不超过12海里。领海是领土的一部分，属于沿海国主权管辖范围内。

　　“专属经济区”的宽度从领海基线算起，不超过200海里。

　　“大陆架”是沿海国陆地在海水以下的自然延伸，直至大陆边外缘的海床和底土，其最大宽度可以从领海基线一直延伸到350海里。在200海里以内，大陆架跟领海和专属经济区的底土是相重叠的；在200海里以外，不重叠的那一部分，就是俗称的“外大陆架”，它不是一个严谨的法律概念，只是一个约定俗成的说法。不是所有国家都有“外大陆架”，只有满足一定自然条件和法律条件的国家，才有主张的资格。

　　需要强调的是，只有领海才是国家领土的一部分，专属经济区、大陆架、外大陆架，都不是沿海国的领土，沿海国对它们只享有主权权利和某些特定管辖权。

　　大陆架划界争议是怎么产生的？

　　一般情况下，领海和专属经济区的外部界限都是沿海国自己划定的，别的国家管不着。但是，在海岸相邻或相向的两个国家间，领海和专属经济区发生重叠的时候，就需要相关国家进行协商谈判，达成划界协议。

　　大陆架外部界限的划定与领海和专属经济区外部界限的划定稍有不同。200海里以内的大陆架外部界限，沿海国自己就可以划定。但是，如果超出200海里线，它就需要按照《联合国海洋法公约》规定，把海底相关资料提交给委员会审议，由委员会提出建议。如果其他国家对划界方案有异议，还可以提出反对意见，从而产生大陆架划界争议。

　　沿海国对专属经济区、大陆架分别拥有怎样的权利？

　　专属经济区，沿海国只是对其中的生物和非生物资源享有主权权利，但不是主权。另外还有部分管辖权，包含三方面：建造人工岛屿、科研、海洋环境保护。其他国家在沿海国的专属经济区有航行和飞越自由，有铺设海底电缆、管道的自由。

　　沿海国对大陆架及其自然资源享有主权权利，也不是主权。其他国家有在大陆架上铺电缆和油气管道的权利，但其路线要经沿海国同意。

　　大陆架对沿海国有什么意义？

　　大陆架常常蕴藏有丰富的海底油气资源，很多国家都把外大陆架的争夺作为解决本国资源短缺的方法。这就是为什么北冰洋周边的一些国家，如美国、加拿大等，这些年一直在争取把本国的大陆架延伸到北极点的原因。

　　海疆的争夺从1945年就开始了

　　有一种说法是：今年是世界海疆重新划定和出现重大纷争的起点。

　　这个说法有点夸张。因为各国在海洋上的边界实际上已基本划定，不会出现太大变动了。海疆的争夺自1945年美国发表《大陆架公告》时起就已经开始了。1973年到1982年期间召开的第三次联合国海洋法会议，通过《联合国海洋法公约》规定领海宽度不得超出12海里，建立了专属经济区、大陆架、国际海底区域等制度，已经从法律上划定了各沿海国家可能拥有的“海疆”。现在各国只是根据《公约》，进一步明确自己的势力范围。最近媒体炒起来的大陆架界限委员会，职责范围只是大陆架划界那一小片领域，很多复杂问题短期内不可能解决。

　　大陆架界限委员会具体如何审定大陆架界限？

　　委员会的主要工作是审议沿海国提交的有关大陆架外部界限划定资料并提出建议。它的建议对沿海国没有约束力。但是，沿海国却不能不向委员会提交资料，并在它的建议的基础上划定大陆架外部界限。只有经过这一程序划定的大陆架外部界限，才是对所有国家都有确定性和约束力的。

　　如果相关利益国提出反对，大陆架界限委员会将如何处理提出划界国的申请？

　　《大陆架界限委员会议事规则》规定，如果已存在陆上或海上争端，委员会不应审议争端任一当事国提出的“划界案”。像不久前，越南、马来西亚提出划界申请，我国表示反对，委员会就不会去审议它们的申请。

　　2002年，俄罗斯曾向委员会提交划定北冰洋外大陆架界限的申请，因为加拿大、挪威等国提出反对，委员会终止了审议。去年俄罗斯又在北冰洋开展了勘察活动，目的是为了进一步搜集资料，用来增强它对于北冰洋大陆架主张的根据。

　　“共同开发”相当困难

　　近一段时间南海争端不断，南海问题的复杂性表现在哪里？

　　海洋争议主要围绕两个问题：领土主权和资源。具体说，一是岛屿的领土归属问题，也就是主权问题；二是海域划分问题，即专属经济区和大陆架的划界问题，实质是资源的争夺。南海问题首先是岛屿争端，即领土问题。其次是划界问题，主要是争资源；第三是海上航道控制问题。

　　南海问题很复杂，争端类型多，涉及国家多。我国与南海周边的越南、菲律宾等国家有岛屿领土归属和海域划界的争议，在航道控制方面还涉及美国、日本等国。

　　总的来说，在1968年联合国的相关资源机构发表南海有丰富的石油资源的报告之前，南海的形势还是比较平静的。报告提出后，南海周边一些国家开始提出对南海岛屿的主权要求，并采取行动占领岛屿，挑起了与我国的领土争端。

　　按照海洋法陆地统治海洋的原则和《公约》规定，凡是岛屿都有自己的领海和毗连区，而其中能够维持人类生活的岛屿，还可以拥有专属经济区和大陆架。所以岛屿的归属是根本问题。南海周边国家侵占南海部分岛礁一旦得逞，它们也就可以在这些岛礁周围主张自己的领海、专属经济区和大陆架。

　　与我国争夺南海诸岛的国家，如越南、菲律宾、马来西亚，已经在侵占的海域大规模地勘探开发油气资源。这些资源都是不可再生资源，一旦被采掘殆尽，我国以后即使将这些海域收回，其价值也会大受影响。

　　再有就是南海的航道安全问题。南海的战略地位十分重要，位于东北亚通向印度洋、中东、欧洲的海上交通必经之处，是我国海上贸易的生命线，美国、日本等海上强国很早就表明过要加以控制的意图。

　　长期以来，我国本着维护地区稳定和世界和平的原则，提出“搁置争议，共同开发”。但有人说，“有些国家是搁置中国，自己开发？”

　　确实存在这种情况。我们提出“共同开发”的主张，相关国家不反对，但也不实行。别国已经把一个岛屿抢占过来了，肯定就不愿意跟咱们共同开发了。

　　2004年，我国跟菲律宾达成协议，在南海某海域共同勘探，后来越南也加入了这个协议。2008年，我国与日本达成初步协议，在东海北部确定了一块海域，作为共同开发区。这个中日两国的共同开发协定也正在谈判中。这两个协议目前都没有进入实践阶段。所以，要搞共同开发，实践上是相当困难的。

　　海上边界大部分没有划定

　　解决国家间海洋争端一般都有什么方法？

　　通常有三种方法：战争方法，政治方法，法律方法。我国一贯奉行和平外交政策，所以采取战争方法解决海洋争端一般情况下是不可取的。政治方法主要是指协商和谈判，还有调解、和解、斡旋等等。我国一直主张用政治手段解决争端，早就提出，有关国家应在平等和相互尊重的基础上，根据包括《公约》在内的国际法，通过协商谈判和平解决南海和东海问题。多年来有关各方的协商谈判已经取得一些成果，但进展很慢，成果不理想。

　　法律方法又分两种：一是国际仲裁：二是通过国际法院的国际司法解决。从实践来看，不少国家都将争端提交国际仲裁或国际司法解决，并接受其裁决结果，认为这是一种比较公平的解决争端的方法。

　　我国一直不主张把涉及国家主权和领土等方面的争端提交第三方裁决解决。随着主客观形势的变化，我个人认为，可以考虑利用法律方法来解决海洋争端。现在就应当研究这个问题并及早开始做必要的准备。

　　外交部今年5月增设了边界与海洋事务司，这个司的成立有什么意义？

　　这个司主要负责两方面工作，一是边界问题处理，一是海洋事务。

　　边界分陆地边界和海上边界。建国六十年来，我国与邻国的陆地边界大多已妥善划定。现在没解决的陆地划界问题是我国与印度在西藏地区的划界。

　　海上边界问题包括领海、专属经济区和大陆架的划界。目前我国除了同越南就北部湾海域签订了协定以外，其他所有的海上边界都还没有划定。从北往南看：中国跟朝鲜，有领海、专属经济区和大陆架的划界问题；跟韩国和日本，都有专属经济区和大陆架的划界问题；跟菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南等国在南海也都存在海域划界问题。可以看出，我国的海上边界问题很多，需要外交部加强力量，加强对于这一问题的研究和解决。

　　另外，这个司还负责海洋事务。21世纪是海洋世纪。我国是一个海洋大国，拥有18000公里的海岸线，拥有广泛的海洋权利和权益：不仅体现在领海、专属经济区和大陆架，而且在公海上可以行使公海自由，利用公海资源，进行对外贸易。我国到其他国家的专属经济区捕鱼，派出军舰去亚丁湾打击索马里海盗等行动，都属于合法行使海洋权利。

　　我国还可以参与国际海底区域的资源勘探和开发，并已经取得7.5万平方公里的专属勘探开发区。与此同时，我国在利用海洋的过程中，也会与其他国家不断地发生纠纷，需要妥善地加以解决。

　　在这种形势下，外交部成立边界与海洋事务司，是具有重大意义的。

　　中国距离海洋强国还有多远？

　　成为强国，首先需要一个强大的经济基础，不光是GDP总量，要看人均GDP。此外，还要有高度发达的科学技术，以及相应的政治法律制度和强大的管理能力。

　　其次，海洋强国需要在海洋事务方面，在国际上有把握说了算，充分享有权益。

　　还有一个，是要进行海上力量建设：包括一支强大的海军、民用船队和海上执法队伍。这不仅指运输、船舶总量、利用海洋资源的技术和装备力量，也指在海洋权利受到侵犯时维护海洋权益的力量。这些方面，我国刚打下了一个基础。我国海军现在处于近海防御阶段，在远洋上能力不强。曾有一个说法，因为近海是黄色，远洋是蓝色的，所以把海军分成黄色海军、绿色海军、蓝色海军。我们海军现在还处于黄色海军阶段，正在为成为一支蓝色海军努力。

　　近期中国海权受侵犯事件

　　菲律宾的国会通过了基线法案，把中国黄岩岛和南沙群岛的部分岛礁划为菲律宾领海。

　　马来西亚总理登陆南沙群岛的部分岛礁。

　　马来西亚和越南联合向大陆架界限委员会提交南海外大陆架划界申请。

　　日本向大陆架界限委员会提出外大陆架划界申请，主张“冲之鸟”岛拥有专属经济区和外大陆架。

　　美国海军的无瑕号在南海中国专属经济区内进行侦查间谍活动，中国提出了抗议并派出五艘渔政船进行了干扰和监督。