“十二五”改革应向消费大国转型
●长期坚持的“大进大出”增长方式应当终结 ●以追求速度为主要目标的“增长主义”应当终结
本报讯 著名改革理论家、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，我国“十二五”时期的改革需要实现“战略性突破”。
他认为，“十二五”改革，是消费主导时代的改革，是走向城市化时代的改革，是公共产品短缺时代的改革，是低碳经济时代的改革，是推进政府转型时代的改革。
他给出了“两个终结”的结论：一是我们长期坚持的“大进大出”的增长方式应当终结，二是以追求速度为主要目标的“增长主义”应当终结。
迟福林认为，国际金融危机及其引发的世界范围内经济的严重衰退，必将产生全球性经济格局和经济结构的重大变化，并对我国产生长期、深刻的影响。
从外部环境来看，全球将进入需求不足的时代，必然伴随着结构的重大调整；从内部需求来看，经过30年的发展，我国由生存型阶段跨入发展型阶段，消费结构、经济结构和社会结构与生存型阶段相比有了重大变化。
结合“十一五”的执行情况，迟福林说，尽管“十一五”转变经济增长方式有某些新的进展，但总体说，主要依靠投资和出口拉动的经济增长方式尚未有实质性改变，“十一五”关于转变经济增长方式的基本政策目标大部分要“落空”，加上内外发展条件的变化，“十二五”发展方式转型与变革的任务更加艰巨。
同时，政府主导型经济增长方式的特点仍然比较突出，发展方式转型的更大挑战不是经济本身，而是政府转型与政府决策，因此“十二五”改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否取得重大突破。
迟福林说，“九五”期间提出经济增长方式转型，十七大提出经济发展方式转型。从实际情况分析，实现由生产大国向消费大国的转型，远不是个经济增长方式转变的问题，而且超出了经济发展方式的范畴，涵盖经济领域、社会领域、行政领域，所以是个国家发展方式的问题。
实现发展方式的转型，首先是强调经济增长方式的转型，第二是强调社会公共需求的转型，第三是强调政府转型。我国“十二五”转型的基本特点是国家发展方式的转型，在这个基本判断的前提下，我们应确立以发展方式转型为主线的“十二五”改革的总体思路。
迟福林还说，前些年，讲政府自身利益问题大家可能不大接受。近几年，由于现行的财税体制、干部体制等因素，部门利益、地方利益等政府自身利益的形成具有一定的普遍性，这是政府转型最深刻的问题。在部门利益、地方利益开始形成的情况下，许多扭曲的事情随时都可能发生，解决改革中的利益协调尤其是改革中的特殊利益集团问题就会极其困难。
处在历史转折阶段的“十二五”改革
随着外部需求的萎缩和我国内部需求结构的变化，估计未来5年左右，我国的消费结构变化和消费增长是一个大趋势。问题在于，如果相应的体制改革跟不上，消费主导的基本格局就难以形成。当前，适应发展大趋势推进我国加快进入消费主导时代，既需要加快调整消费和投资的关系，更需要改革的重要突破。一是改革收入分配体制，二是加快社会保障体制改革，三是加快财税和金融体制转型，四是推进投资体制改革。
“十二五”是我国改革开放后30年十分关键的5年。如何客观地把握“十二五”改革的现实需求和基本走势至关重要。
一、“十二五”改革处在战略性突破的关键阶段
伴随着国际金融危机的冲击和国内发展阶段的变化，可以说，“十二五”时期的改革需要实现“战略性突破”。
1.后危机时代世界范围内经济结构大调整时代的到来。国际金融危机及其引发的世界范围内经济的严重衰退，必将产生全球性经济格局和经济结构的重大变化。由此，对我国产生长期、深刻的影响。这里，作以下三点简要概括：
(1)后危机时代，外需的萎缩将是中长期的趋势，全球将进入需求不足的时代。
(2)即使外需能够有所恢复，也不是原有水平的简单恢复，必然伴随着结构的重大调整。
(3)即便外需在水平和结构上都重新恢复，作为一个大国，我国不能把经济增长的基础长期建立在外部市场的过度需求上。
后危机时代经济全球化的基本走势，使我国发展的外部环境更加严峻复杂。在这个特定背景下，我们长期坚持的“大进大出”的增长方式应当终结。
2.发展型新阶段需求结构的战略性升级。经过30年的发展，我国实现了经济的长期快速增长，社会发展阶段也发生了历史性变化，由生存型阶段跨入发展型阶段。在发展型新阶段，消费结构、经济结构和社会结构与生存型阶段相比有了重大变化，经济、社会与政府体制需要全面创新，使之与新阶段的经济社会发展相适应。进入发展型新阶段，需求结构开始进入战略性升级的阶段，重点表现在三个方面：
(1)从日用消费品向耐用消费品的升级。我国城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下，2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下，到2008年，城镇恩格尔系数进一步降到36.3%，农村恩格尔系数则降到43.1%。在食物支出比例大幅度降低的同时，耐用消费品的需求大幅度增加，主要表现在城乡居民对住房、汽车、电脑、高档电器等消费品的需求更加普遍，大额消费支出持续攀升。
(2)从私人产品需求到公共产品需求的升级。由生存型阶段进入发展型阶段，突出地反映在城乡居民的发展型消费支出比例明显超过生存型消费支出比例。近几年来，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。以城乡居民在医疗保健和教育等方面的支出为例，1990年至2006年，这些满足公共需求的支出在个人消费总支出中的比重呈现明显上升的趋势。从全国来看，私人产品的需求基本得到解决，而公共产品供给不足的矛盾突出出来。
(3)从物的追求到人的自身发展的追求。从总体上说，在广大社会成员生存问题解决以后，人的自身发展的需求开始全面凸显。为此，社会政策导向应当优先投资于人的发展。生存型阶段，社会政策注重将资源用于减轻人们的不幸和困境，保障其基本生活不受影响。发展型社会政策重点是投资于人力资本，投资于就业和创业计划，提高人们应对风险的能力，促进人的自身发展。
近几年我们一再讲“新阶段”。这个“新阶段”是什么？就是我国开始进入一个发展型新阶段。在全社会需求结构发生重大变化的特定背景下，以追求速度为主要目标的增长方式难以为继，“增长主义”应当终结。
3.“十一五”转变经济增长方式的目标难以实现。在内外发展条件变化的情况下，“十二五”发展方式转型与变革的任务十分艰巨。并且从近4年的实践看，“十一五”确定的经济增长方式目标在多方面进展不大。应当说，“十一五”关于转变经济增长方式的政策导向是相当好的。例如：把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点；把调整经济结构作为主线；把促进增长方式根本转变作为着力点；把增强自主创新能力作为国家战略；把改革开放作为动力；把提高人民生活作为根本出发点，等等。
从这几年的情况看，尽管“十一五”转变经济增长方式有某些新的进展，但总体说，主要依靠投资和出口拉动的经济增长方式尚未有实质性改变，“十一五”关于转变经济增长方式的基本政策目标大部分要“落空”。实际情况是：
(1)投资率居高不下。由2000年的35.3%提高到2008年的43.5%。2009年情况特殊，可能投资率还会高些。
(2)消费率逐步下降。2005年为51.8%，2008年进一步下降为48.6%。
(3)外贸依存度大幅上升。2000年是39.6%，2005年为63.8%，2007年进一步上升到64.8%。
(4)能源消费总量持续攀升。2000年为13.8亿吨标准煤，2005年上升到22.5亿吨标准煤，2008年则进一步上升到28.5亿吨标准煤。
4.政府主导型经济增长方式的特点仍然比较突出。为什么“十一五”好的政策导向难以落实，这与发展理念的转变有关，与相关体制改革滞后有关。但重要的在于地方政府主导型经济增长方式的特点仍很突出，甚至在反危机中还有进一步强化的趋势。其主要特点是：以追求GDP为主要目标；以扩大投资规模为主要任务；以上重化工业项目和热衷批租土地为主要特点；以行政推动和行政干预为主要手段。由此可见，我国发展方式转型的更大挑战不是经济本身，而是政府转型与政府决策。“十二五”经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否有重大突破。
在后危机时代和发展型新阶段，我国开始由生产型大国向消费型大国的转型与变革是一个客观的大趋势。由此，也构成我国改革开放后30年第二次转型和变革的历史起点。
二、“十二五”走向消费大国的转型与改革
在内外环境发生重大变化的特定背景下，我国有没有可能建立与消费大国相适应的体制机制？如何以建设消费大国为基本目标推进新阶段改革的战略性突破？
1.消费主导时代的改革。我国进入发展型新阶段，应当伴随着一个消费需求结构大幅上升的时期。但是，由于多种因素，这几年的我国消费率不但没有提高，反而降到改革开放30年的历史最低点。与我国发展水平相当的国家比，相差近20个百分点。比如，巴西的消费率为75.7%，印度是64.9%，俄罗斯是67.7%，而我国2008年只有48.6%。
随着外部需求的萎缩和我国内部需求结构的变化，估计未来5年左右，我国的消费结构变化和消费增长是一个大趋势。问题在于，如果相应的体制改革跟不上，消费主导的基本格局就难以形成。当前，适应发展大趋势推进我国加快进入消费主导时代，既需要加快调整消费和投资的关系，更需要改革的重要突破。例如：一是改革收入分配体制，全面调整国民收入分配格局，大幅提高居民在整个国民收入中的比重；二是加快社会保障体制改革，尽快实现城乡基本公共服务均等化，由此改变居民消费倾向；三是加快财税和金融体制转型。我国公共财政体制的框架刚刚形成，建设完善的公共财政体制还需要尽快推进相关方面的改革。此外，消费型金融体制的建立还尚未破题，金融体制转型与改革任重道远；四是推进投资体制改革，实现投资结构逐步由生产性投资向消费性投资的转变。
2.走向城市化时代的改革。如果按照国际一般标准，当人均GDP达到3000美元以上，开始进入工业化中后期，城市化率大概是60%左右。2008年，我国人均GDP已突破3000美元，但城市化率只有45.68%，同国际一般标准差15个百分点左右。
城市是消费的主要载体，加快城市化进程是构建消费型大国的战略性选择。未来5年至10年，我国城市化进程加快是大势所趋。问题在于，我国城市化进程存在着严重的制度障碍，尤其是城乡二元结构和现行行政管理体制的障碍。如果“十二五”期间能够进一步打破城乡二元制度结构，实质性地推进行政管理体制改革，今后5～10年我国的城市化率提高10～15个百分点是完全有可能的。实现这个目标，将大大推动我国走向消费型大国的进程。
3.公共产品短缺时代的改革。公共产品短缺是个不争的事实。一方面这是经济社会发展阶段的客观趋势，另一方面给政府转型提出了许多新的课题。公共产品短缺从现实需求看至少有三大方面：一是基本公共产品供给的短缺；二是协调社会利益关系、化解社会矛盾的体制机制建设的滞后；三是公共就业服务同全社会就业需求还有很大的差距。由此，公共产品短缺时代的改革需求很明显、改革任务很艰巨。
(1)加快推进城乡基本公共服务均等化进程。这不仅是人的自身发展的需求，更是我国第二次转型和改革的重大任务。
(2)在利益主体多元化、利益博弈成为基本现实的背景下，需要积极稳妥地发展反映和代表各个利益主体的社会组织。对这个问题，我有两点基本看法：第一，总体上说，利益分化和利益博弈在相当一段时期内还不可能演化为政治矛盾；第二，有组织的协商对话比无组织的反抗要好得多。
(3)在采取各种措施保就业同时，更加注重就业体制改革。例如：稳定和扩大就业机会与建立灵活就业机制相结合；积极就业政策与完善社会保障制度相结合；加大失业群体救助力度与完善公共就业服务体制相结合；加大对农民工技能培训与推进农民工市民化相结合。
4.低碳经济时代的改革。低碳经济不仅涉及技术革命，还会影响和牵动经济社会变革，并且将是未来相当一个时期内结构调整和制度创新的重要推动力。世界进入低碳经济时代，中国的大国作用和大国责任不断凸显。我们既要看到国际上的某些复杂因素，更要看到我国作为一个大国在低碳经济时代的责任和作用。发展低碳经济，需要加快结构调整，重要的是改革的选择问题：第一，推进资源价格形成机制改革；第二，推进能源价格形成机制改革；第三，推进环境产权制度的改革；第四，推进碳交易体制机制的建设。这些相关改革的问题不解决，要推动我国低碳经济发展会有相当大的难度。
5.面对政府转型时代的改革。政府转型从2003年SARS危机提出到现在，应当说有所进展。但是没有多大的突破。“十二五”时期，以建设消费大国为主线的转型与变革，越来越凸显政府转型的决定性影响。进一步推进政府转型，涉及到五个方面的问题：
(1)公共职责的分工体系。我们一再强调职能转变，这是对的。但与此同时需要加快建立从中央到地方的公共职责分工体制以及与此相联系的问责制。
(2)公共权力结构。现在把行政范围内的三权分设提出来，从初步的实践看“大部制”向前走了一步，但决策权、执行权、监督权相互协调和相互制约的体制机制问题尚未破题。
(3)公共治理结构。现实的情况一再说明，以权力制约权力的作用是有限的。如果不加快建立公共治理结构，形成广泛的社会监督，很多问题想解决也是很困难的。加快完善公共治理结构，对下一步的政府转型十分重要。
(4)公共服务体系。我曾多次在有关场合提出，不要急于推进事业机构改革。我的主张是，应尽快研究推出全国基本公共服务均等化的战略规划。在这个规划的前提下，研究和确立事业机构改革的目标和任务。事业机构改革不是减机构、减人员，实质是转型的问题，要有目标才能转型。
(5)公共利益的实现。前些年，讲政府自身利益问题大家可能不大接受。近几年，由于现行的财税体制、干部体制等因素，部门利益、地方利益等政府自身利益的形成具有一定的普遍性。这是政府转型最深刻的问题。在部门利益、地方利益开始形成的情况下，许多扭曲的事情随时都可能发生。例如，解决改革中的利益协调尤其是改革中的特殊利益集团问题就会极其困难。
三、“十二五”时期发展方式转型与改革的特点
从生产大国走向消费大国的转型与改革，能否在“十二五”时期开个好头，奠定一个好的基础，重要的在于能否研究把握“十二五”转型与改革的重要特点。
1.“十二五”转型实质上是发展方式转型。“九五”期间提出经济增长方式转型，十七大提出经济发展方式转型。从实际情况分析，实现由生产大国向消费大国的转型，远不是个经济增长方式转变的问题，而且也超出了经济发展方式的范畴。因为，这既涉及到经济领域，又涉及到社会领域，还涉及到行政领域。就是说，它是个发展方式的问题。实现发展方式的转型：首先是强调经济增长方式的转型；第二是强调社会公共需求的转型；第三是强调政府转型。我国“十二五”转型的基本特点是发展方式的转型，这个基本判断，我认为是十分重要的。
2.确立以发展方式转型为主线的“十二五”改革的总体思路。
(1)推进以经济增长方式为主线的经济体制改革，进一步释放转变发展方式的活力，使经济增长由政府主导的需求平稳过渡到市场主导的需求上来，强化市场在资源配置中的基础性作用。
(2)推进以公共需求转型为主线的社会体制改革，着力解决经济社会发展不平衡的矛盾，为实现城乡基本公共服务均等化，扩大国内消费需求，提高自主创新能力提供社会动力。
(3)推进以政府转型为主线的行政管理体制改革，努力实现公共服务型政府建设的重大突破，进一步形成中央与地方的合力，部门间的合力，政府、市场、社会的合力。
3.短期的经济刺激政策如何与中长期的结构调整和结构性改革相结合。这是个最重要的问题。“十一五”末期和“十二五”初期，对我国发展方式转型具有重大影响的是，短期经济刺激政策和中长期的结构性调整、结构性改革怎么结合。“十二五”时期政府决策与政府转型对发展方式转型具有重大影响。
我国“十二五”改革发展正处在历史转折时期。应当说，第二次转型与改革到了关键性阶段。
(作者系中国〈海南〉改革发展研究院院长)
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