外资进入我国传媒产业的公共规制应对研究

　　摘要本文尝试在外资进入我国传媒产业的市场语境中，将我国传媒产业的公共规制分为政府规制与法律规制两个层面。在比较“入世”前后我国传媒产业公共规制方面的政策调整基础上，结合外资进入我国传媒产业的现实形势，提出传媒产业公共规制的改革应在强化传媒产品渠道控制的同时，适当放松产品内容审查，逐步建立宽严相济的公共规制体系。

　　关键词外资 传媒产业 公共规制

　　随着经济全球化与区域经济一体化的日益明显，境外资本进入中国传媒产业已经成为现实，并对其发展产生了深远的影响。2009年4月6日，国家新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确指出“有效地吸纳系统外社会资本和境外资本，实现以资本扩张带动业务扩张、规模扩张和效益扩张。”外资的介入，既是我国传媒业国际化的重要表征，有利于新闻传媒资源的合理配置，同时也存在着意识形态领域的国家文化安全问题和受众市场的竞争关系问题，需要传媒研究界在应对策略上予以关注和探讨。本文拟从外资进入我国传媒产业的公共规制方式入手，尝试对中国传媒产业及其相关政策调整进行实证性的应对研究。

　　需作说明的是，根据实施主体的不同，“公共规制”可以分为政府规制与法律规制。但就中国当前公共管理体制而言，政府规制与法律规制间并无实质差别：起草十余年的《新闻法》、《出版法》、《广播电视法》等法律尚未出台，国家对传媒产业的规制主要是通过政府行政管理部门制定法规、规章和规范性文件来实现的。这在事实上造成了我国传媒产业法律规制的缺失。但为使研究具有前瞻性和论述的方便与严谨，本文仍将政府规制与法律规制区别讨论，前者用来指代具体的政府对传媒产业的规划与管制，即“看得见的手”；后者则是政府作为管理者参与传媒市场经济时所制定的“游戏规则”。

　　一、外资进入传媒业条件下政府规制的作用分析

　　境外资本进入我国传媒产业，首先将冲击经济实力薄弱的民族传媒企业。加入世贸组织之后，通过各种政策、法律和经济手段保护民族企业已为共识。但就尚未完全完成市场化转型的国内传媒产业而言，政府规制如果仅着眼于“保护”，则无疑是一种不负责任的“溺爱”。在政府的过度保护之下，我国传媒产业将陷入无法突破的“囚徒困境”之中。因此，传媒产业政府规制应视为我国政府对传媒产业的发展规划和改革模式。做大办强国有主流传媒，是对外资进入我国传媒产业进行政府规制的必要前提。

　　1.传媒产业政府规制的理论分析

　　政府规制是现代经济学发展的重要特色之一。从“规制公共利益理论”到“政府规制失灵（俘虏）理论”，政府规制与垄断行业的发展密切相关，往往作用于资源配置高度集中而有可能损害公共利益的产业当中。换言之，凡有可能产生垄断行为的自然垄断行业应都属于政府规制性产业。

　　传媒产业所具有的经济学特征决定了其属于政府规制的产业范畴。首先，媒介市场存在信息严重不对称的现象，这主要有两点表现：其一，传媒资源和渠道的垄断性造成了市场交易主体与交易对象的信息不等量，拥有信息较多的一方会利用信息优势而获取额外利益；其二，由于媒介具有监视社会的功能，必须不断减少社会信息的不对称，增加公众的安全系数，这为媒介损害公共利益提供了可能。其次，传媒产品具有典型的外部性特征，而对正外部性高的媒介以补贴，对负外部性高的媒介以惩罚，正是政府规制的重要内容。最后，媒介具有显著的公共产品属性，这决定了传媒市场是政府规制的特殊领域。

　　政府对传媒产业的规制与其产业经济学特征也有着密切的联系。传媒产业具有自然垄断行业的相关属性，这主要表现在其生产具有规模经济特征：巨额投资、大量生产、受众广泛等。巨额的前期成本是传媒行业的天然壁垒和准入门槛。因此，传媒市场容易产生行业巨头垄断，需要政府规制予以调整和避免。另外，传媒产业的频谱资源稀缺明显，传播渠道成为政府规制的重要环节。同时，传媒产业还具有范围经济的若干特征，如跨媒介经营、传媒衍生产品、媒介文本互文性等。这种复杂交织的网络化产业特性要求政府对传媒产业的规制应着重于产业结构调整方面。中国传媒产业大量存在政企合一、管办不分的情况，结构单一、抗风险能力弱是传媒企业改革的首要问题。这更要求中国政府对传媒产业的管制应以产业结构的规制和宏观管理层面的调整为主。

　　我国传媒业界的市场化远未达到资本自发集中而出现的垄断阶段，目前存在的传媒垄断现象普遍是改革不彻底的遗留。但在境外资本大举进入我国传媒市场之后，这一现象将可能被打破。在强大的外部压力面前，国内传媒将出现痛苦的兼并，从而引发垄断的产生。香港TOM集团，自从进入内地市场以来先后收购的鲨威体坛、羊城报业、美亚在线、风驰广告、《亚洲周刊》以及中国最大的电子邮局163.net即为典型的案例。如何在最大程度利用外资的同时，实现对民族传媒企业最大限度的保护，是我国传媒产业政府规制的主要内容。

　　2. 外资进入中国传媒产业的政府规制环境分析

　　几十年来，我国传媒产业的管理体制都固定在“四级办报、四级办台”的范围内，具有多头管理、行业所属、部门所有、条块分割等特点。这种“准封闭式”的管理模式，导致了政出多门、重复建设、地方保护等不良后果，尤其造成传媒产业竞争意识薄弱、产品同质化现象严重、缺乏行业领航人的消极影响，缺乏应对境外传媒企业竞争局面的良好政策环境。

　　进入新世纪以来，我国政府对传媒行业的规制出现了对外资的准入限制的有关内容。由国家文化部、商务部、新闻出版总署、广电总局等单位制定发布的相关文件主要有：

　　2001年12月，《中外合作音像制品分销企业管理办法》；

　　2002年1月，《设立外商投资印刷企业暂行规定》；

　　2003年，《外资投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《外商投资电影院暂行规定》、《境外卫星电视频道落地管理办法》；

　　2004年，《中外合作摄制电影片管理规定》、《中外合作制作电视剧管理规定》、《境外机构设立驻华广播电视办事机构管理规定》、《境外电视节目引进、播出管理规定》；2005年2月，《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》； (来源：人民网-理论频道)