聊城首创治安保险联防破解基层治安难题

　　近年来，山东聊城市各级党委政府及社会治安综合治理部门始终把开展农村社会治安综合治理、强化农村基层治安防范，维护农村平安稳定作为贯彻落实“三个代表”重要思想、践行科学发展观、努力构建社会主义和谐社会和开展平安聊城建设的重要任务，作为一项执政为民的“民心工程”，不断加大领导力度和组织力度，走出了一条适应社会主义市场经济、具有聊城特色的农村基层治安防范新路子，在全国首创并实行了“治安保险联防”，把市场保险机制首次引入治安防范领域，为社会主义市场经济条件下开展基层群防群治工作提供了一条新思路。经过几年来不断地发展完善，聊城市把这种治安巡防与保险机制有机结合的做法逐步发展成为一种成功的基层群防群治新模式，即“平安家园险基础上的综治大巡防”。通过实行这种新型基层群防群治模式，聊城市大大增加了基层治安防范力量，织密了基层治安防范网络，有效地保护了农民群众的人身财产安全，实现了广大农村地区“发案少，秩序好，人民群众满意”的目标。

　　探 索 篇

　　社会实践中每一条成功经验的取得，都是人们长期不断探索的结果。把市场机制引入社会治安综合治理，把保险机制引入治安防范并有机结合起来，聊城市是全国第一个“吃螃蟹”者，也经历了一番艰难的探索。六年前，聊城市农村基层的治安防范相对薄弱：地域广阔，村居众多，警力有限，青壮年劳力大多外出打工，留守多为老弱妇孺，“空巢”现象普遍，农民防范意识相对薄弱，住宅几乎没有防范设施，村级义务打更巡逻难以维计，基层治安防范存在很多“空白”。“城区居民的人身财产安全有较多的警力来保护，谁来有效保护农民——这个最大社会群体的人身财产安全呢？”这个问题一直萦绕在聊城市综治办主要领导的心头。一个偶然的机会，使这一难题迎来了破解的“曙光”。

　　2003年底，市综治办在对“如何搞好新形势下基层治安稳定”进行调研的过程中，发现了临清市新华办事处红星社区开展“治安保险联防”的做法，即社区与保险公司达成协议，社区负责积极动员居民加入财产保险，保险公司出钱雇佣保安人员负责维护社区治安，一旦发生居民财产被盗，由保险公司按照保险合同给予赔付。这一做法立即引起了市综治办的高度关注，经过深入的调研、论证，市综治办认定，这种把保险机制引与治安联防并有机结合起来的新做法是一种创新，它为社会主义市场经济条件下开展基层治安防控和群防群治提供了一条新路子，值得进一步指导、培养和试点。此后，市综治办的主要领导同志带领人员多次到临清市进行反复的调研和指导，并提出“保险公司出钱雇佣保安人员”模式应改进为“保险公司从保费中返还一定比例给社区，由社区来雇佣或组织人员进行治安巡逻”的建议。在2004年的实际操作中，红星社区和保险公司采纳了这一建议，组建了5人的社区巡逻队。这样既使得保险公司专注于其保险职能的发挥，又使得基层群防群治组织有经费开展工作。

　　“这一做法在城市社区能够实行，在广大农村能够行得通吗？”带着这样的疑问，市综治委组织了由政法委、综治办、公安局、农业局、保险公司有关人员组成的6个调研组，分赴全市8个县（市区）和24个乡镇（办事处），召开了有县乡政法、综治干部、乡镇（办事处）党委政府负责人、村（居）委成员以及村（居）民代表等参加的不同层次的座谈会30余个，走访了69个村（居）近千余人次，探讨在农村推广“治安保险联防”的可行性，研究推行方法和途径。在充分论证、与各个层次达成共识的基础上，从2005年初开始，在阳谷县、高唐县、东昌府区共选择了16个乡镇（办事处）、57个村（居）进行了“治安保险联防”的试点。

　　任何创新都不是一帆风顺的。“治安保险”是一种新生事物，有很多事情需要“摸着石头过河”。在试点的过程中，特别是在实际操作中，有很多工作需要去做，也有很多难题需要去解决。

　　动员农民入保就不是一件容易的事。要做通农民的工作，关键是要让农民看到实惠、看到好处、看到效果。为此，在试点初期，很多地方都是由乡镇党委政府或者村委会筹措资金替农民入保，在发生被盗案件不能追回被盗财产时，保险公司在最短的时间内把赔偿款送到农户手中。2005年12月份，高唐县清平镇沈庄村一村民家中财产被盗，损失近7000余元。十天后，县委政法委书记张学宏亲自带领保险公司经理到该村民家中，将6800元赔偿金送到他的手中。电视台对此进行了报道，产生了极大的轰动效应。精诚所至，金石为开。农民群众看到了这件事的好处和党委政府的良苦用心，入保的积极性逐渐高涨起来。如今，大多数农民都是积极自愿地按时续交保费，有条件的村庄仍然采取集体出资为群众入保的方式。

　　与保险公司的协调也需要下一番“苦功”。最初，很多保险公司不愿意主动开展这项业务。一是怕农民入保积极性不高造成营利风险，二是开展这项业务要冒“违反业务险种规定进行操作”的风险。保险业务中没有“治安险”这一险种，只有“家庭财产险”，而家庭财产险的标的范围不包括大牲畜、农机具等生产生活资料，这些东西恰恰是农民的主要财产和需要进行保险的标的。为了解决这个问题，聊城市各级党委政府及综治部门多次与保险公司协调、解释，打消了他们的顾虑，使他们积极与地方党委政府及综治部门配合，共同推动这项工作。最初很多地方采取了变通的方式，即保险公司与农户签订的合同是自己制作的保险契约，而不是与农户签订保监会规定的规范式的家庭财产险合同，他们给这种合同取名为“契约式保险联防合同”。这就造成了一个麻烦，即开展这项保险业务虽然是个利国利民的好事，但是没有法律意义上的“名份”，保险公司的上级机构是否认可成了一个未知数。基于这点，聊城市在初步试点的基础上，主动向省综治委进行汇报，请求省综治委会商有关部门协调上下级保险公司之间关系。经过多次请示沟通，省级乃至中央综治部门和保险部门都对聊城市的做法非常关注、非常认可、非常支持，认为聊城的做法把市场机制引入社会治安综合治理暨平安建设，具有首创性，并多次到聊城市进行调研。2007年，中国保监会同意根据聊城市的探索设立一个新的保险产品，即“平安家园险”，向全国进行推广。

　　当然，在探索的过程中，还有很多很多的难题。比如，如何组织巡防队的问题、从何确定投保主体的问题、保险的范围和保费多少的问题、返还巡防费用的资金管理问题等等。聊城市各级党委政府及综治部门、保险部门，充分发挥职能作用，运用他们的智慧，使得这一做法从试点不断走向完善。

　　推 进 篇

　　试点取得成功后，聊城市综治委及时做出部署，于2005年11月召开了全市推行治安保险联防工作会议，在全市范围内推行治安保险联防。会后，市综治委下发了关于在全市城乡广泛开展治安保险联防的意见，要求各县（市区）各乡镇（办事处）要把这项工作作为开展平安聊城建设、维护基层稳定的一项基础性工作，认真抓紧抓好。各县（市区）立即行动起来，制定了贯彻落实意见和切实可行的实施方案，层层召开会议进行宣传发动。为确保顺利推进，市、县、乡三级分别建立了推行治安保险联防工作领导小组和办公室，综治、公安、保险公司等部门都明确专人参加领导小组办公室的工作。各级各部门在市综治委的统一组织协调下，按照职责分工，各司其职，各负其责，积极主动，齐心协力，形成了工作合力。

　　为了使广大人民群众切实了解治安保险联防的作用和好处，他们采取了多种形式进行宣传发动。一是市综治办协调宣传部门，利用电视、广播、报纸的平安聊城建设专栏大力宣传治安保险联防，聊城电视台还专门为宣传治安保险联防制作三辑专题片；二是保险公司印制了大量的明白纸、小册子、挂历发放到乡镇基层和农民手中。三是结合平安聊城建设宣传教育，利用集市、村（居）有线广播、村（居）公开栏、平安建设标语、普法一条街等方式进行高密度、大面积的宣传发动。四是为达到最佳的宣传效果，把试点乡镇（办事处）受损村（居）民赔付作为最好的宣传手段。通过宣传发动，使治安保险联防深入人心，提高了广大群众参保保平安的意识，激发了城乡群众主动参与治安防范的积极性。

　　随着工作的开展，聊城市的做法受到了中央综治委、中国保监会和省委政法委、省综治委领导的高度关注和充分肯定。2006年4月，中央综治办、中国保监会的有关领导专程来山东听取聊城市开展治安保险情况的汇报。中国保监会主席吴定富在出席2006年全国社会治安综合治理工作会议时指出：“山东聊城在农村推行契约式保险联防，在社区实施治安保险，较好地解决了试点社区和村庄群防群治的经费问题，调动了当地群众参与社会治安综合治理和平安建设的积极性，减少了治安案件的发生。”2006年7月，省综治委、山东保监局、人保财险山东分公司在聊城市召开了山东省“治安保险”工作现场推动会，全面总结推广了聊城市的经验。有了上级的肯定和支持，有了广大群众的理解和参与，聊城市推广治安保险联防的决心和信心更大了，责任也更重了。

　　搞治安保险联防，“治安联防”是目的，“保险”是手段，二者如“鸟之二翼”不可偏废。动员农民群众参加保险，是要通过保险这个市场渠道来筹集基层治安防范经费，用于搞好农村巡逻防范。巡逻防范搞不好，这项工作就失去了存在的意义，也不可能长期开展下去。聊城市各级党委政府及综治、保险部门的领导同志，都深深地认识到了这一点，主动地把搞好基层治安、确保一方平安作为自己的第一责任，在积极推广“平安家园险”的同时，把主要的工作精力都放在了组织开展基层综治巡防、切实维护农村治安稳定上。

　　聊城市最初推行“治安保险联防”是以村（居）为单位组织巡逻队，保险公司通过乡镇（办事处）向村（居）返还经费用于巡逻。后来发现，这种做法存在很多弊端。如，乡镇综治办及派出所无法对众多的村级巡逻队进行有效监督，有些村（居）返还经费没有真正用于巡逻、村与村之间存有空档、村级可防性案件仍然发案较多等等。市综治办针对这些问题认真进行了大量调查研究，在调研中发现高唐县人和街道办事处以管区、社区为单位组建专职巡防队的做法能够克服以村为单位巡防的弊端，于是决定改变以村为单位巡防的模式，实行以乡镇为单位的“综治大巡防”。2007年6月，聊城市在高唐县召开现场会，向全市推广“综治大巡防”模式。

　　所谓“综治大巡防”，就是通过积极动员群众参加“平安家园险”筹集保费，保险公司返还给乡镇（办事处）一定比例的保费用于组建综治巡防队，巡防队由乡镇综治办和公安派出所统一管理，依托公安警务区，合理布局，划片巡逻的一种新型群防群治模式。这种模式通过市场手段解决了现阶段农村基层开展群防群治面临的人、财、物“瓶颈”制约问题，对现有的公安警力形成了一种有益的和有力的补充。实践证明，这种新模式是解决现阶段社会主义市场经济条件下广大农村基层治安的有效手段和成功经验。

　　2007年下半年，聊城市各乡镇（办事处）按照市综治委的统一要求和部署，采取自愿报名、公开选拔、择优录用的方式，从年龄40岁左右、初中以上文化、身体健康、素质过硬、表现积极的社会人员和复退军人中陆续招录了一批综治巡防队员。综治巡防队员工资从保险公司返还给乡镇的巡防经费中支出。乡镇对综治巡防队员进行了统一培训，为他们配备了统一的服装和交通、通讯工具，在乡镇综治办和派出所的统一管理下开展了“综治大巡防”。为了不把乡镇“综治大巡防”与公安派出所巡逻防范搞成“二张皮”，聊城市综治委于2007年11月召开会议，在全市推广东阿县部分乡镇实行的“室队合一”的巡防经验，即将乡镇综治巡防队员编成几个分队，依托公安警务区，在正式公安干警带领下划片巡逻。截止目前，全市136个乡镇（办事处）共招录综治巡防志愿者4674人，组建巡防小分队563支。

　　为了更好地实现全天候巡防，聊城市综治办专门下发通知要求各乡镇（办事处）至少为每支巡防小分队配备一辆微型面包车。市综治办还积极筹措资金，在每年召开平安聊城建设大会时，向成绩突出的巡防队奖励面包车。目前，全市乡镇综治巡防队共配有巡防用汽车632辆。有了这些面包车，既改善了巡防队员的工作条件，又能够提高巡防效率，还实现了全天候防范。

　　为了强化对巡防工作的监督，市县乡三级综治办经常对巡防工作进行明查暗访，不断加大检查考核的力度。在每年的检查考核中，市综治办都把开展“平安家园险”和“综治大巡防”的情况作为检查考核的重点，不断提高所占分值比例。2008年初，聊城市在全市乡镇（办事处）推广配备“电子巡更系统”，每个乡镇（办事处）在各村居安装“电子巡更点芯片”，给每支巡防小队配发了“电子巡更棒”，要求巡防队员在每晚10点至次日凌晨5点易发生案件的时段内，携带电子巡更棒到村居巡更点进行巡逻，乡镇综治办将电子巡更棒内的信息输入微机，便能及时对任何时段的巡防情况了如指掌。有了这种办法，巡防队员想“偷懒”都没有办法。目前，全市共有11987个电子巡更点，覆盖村庄6329个。

　　实行了这种“全天候、高覆盖率”的“综治大巡防”后，农村基层的可防性案件发案率大大降低。2006年——2008年，聊城市农村刑事案件同比分别下降10%、13%、14%，农村可防性案件同比分别下降19%、26%、32%。2008年零案村庄达到3986个，比上年增多20%。与此同时，保险公司的赔付风险也大大降低。为了确保巡防队员的安全，更好地实行“综治大巡防”，保险公司出资为每位巡防队员投保了人身安全意外保险。如今，聊城市农民群众的财产安全有了“两道保险”，一道是“综治大巡防”使农民的财产保了安全，另一道是“平安家园险”使农民财产在万一被盗的情况下能够及时得到赔付。

　　启 示 篇

　　聊城市开展“治安保险”实行“综治大巡防”的做法告诉我们，社会主义市场经济条件下开展社会治安综合治理必须要有创新思维。创新是进步的动力和源泉。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断完善，社会管理工作出现了许多新情况、新问题。究其原因，就是原有的工作方式方法已不能适应社会主义市场经济的本质要求，必须进行改革和创新。聊城市通过推广“治安保险”来建立农村“综治大巡防”队伍，顺应了社会主义市场经济的新要求，促进了新形势下的农村群防群治工作和治安防范工作，是强化农村基层社会治安综合治理的一种非常可行、非常有效的模式探索。这一成功经验有必要在更大范围内作进一步推广。

　　当前，我国的改革发展进入了新的历史阶段，人民群众的生活水平有了很大的变化，逐步富裕起来的了人们更加祈盼社会稳定、祈盼生活平安、祈盼自己的人身财产安全，这是新时期人们的新期待、新要求。在构建社会主义和谐社会的新形势下，开展社会治安综合治理工作必须要坚持科学发展观，以人为本，满足人民群众的这些新期待、新要求，发展好、维护好、实现好人民群众的利益。只有这样，党的执政能力才能不断地提高，执政地位才能不断地巩固。推广“平安家园险”，开展“综治大巡防”，都是为了使人民群众的人身财产安全得到有效的保护，是新时期社会治安综合治理工作坚持以人为本的最好的诠释。

　　聊城市开展“治安保险”实行“综治大巡防”的做法还告诉我们，搞好农村的社会治安问题，有效保护农民群众的家园，在现阶段必须要大力发展群防群治，仅靠政府有限的警力和财力是不能解决问题的。要学会善于利用群众的力量、利用市场的力量来做好新时期的群防群治工作。目前群防群治工作存在的问题就是群众的自我组织能力较差，群防群治组织较为松散，群防群治活动不能长期坚持，很多群防群治组织流于形式。聊城市在“平安家园险”基础上开展的“综治大巡防”，是通过党委政府的组织和领导建立起来的群防群治组织，不同于较为松散的、农民自行组织的群防群治组织，它克服了当前大多数群防群治组织存在的弊病，使这种新型的群防群治组织能够长期坚持、切实管用。

　　农村综治大巡防是一种新型的农村群防群治形式，是一种实践创新。它不是公安机关的正规警力，也不是基于单个村庄的自发式的群防群治，它是一种在基层党委政府统一组织和领导下,在综治、公安等专门机关指导监督下的更大范围内的群防群治形式，是一种具有中国特色治安防范形式。它是农村基层警力的一种有益的补充与互动，能够有效地延伸现阶段广大农村治安防范的广度和深度。它为弥补现阶段中国农村警力不足造成的广大农民群众财产安全得不到有效保护的现实状况提供了一种可行的解决路径。（常量李新英）