国家级经济技术开发区未来发展

　　建立国家级经济技术开发区是我国继东南沿海的深圳、珠海、汕头、厦门兴办经济特区之后，1984年党中央和国务院决定进一步开放大连、天津、广州等14个沿海港口城市，先后批准兴建大连、秦皇岛、宁波、青岛、烟台、湛江、广州、天津、南通、连云港、福州等14个经济技术开发区，是以特区为参照的对外开放的第二个层次，是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。

　　25年来，经济技术开发区在促进区域经济发展，扩大对外开放，吸引大型跨国公司投资项目，形成产业聚集方面取得了辉煌业绩，成为我国经济最有活力、最具潜力的经济增长点。

　　1 国家级经济技术开发区的经济发展成就

　　（一）地区生产总值

　　2003—2008年，我国54个国家级经济技术开发区的GDP持续增长，2003年为4620亿元，2007年为12698亿元，2008年上升到15315亿元，约占全国总量的5.1%。其中，广州1140亿元，天津1066亿元，苏州工业园1002亿元，昆山和大连均超过800亿元。

　　（二）工业总产值

　　1995—2008年，国家级经济技术开发区的工业总产值不断上升，1995年为1303亿元，2008年完成工业总产值（现价）46084亿元，占全国工业总产值的比重从2.4%上升到了9.1%。其中天津达到3700亿元，位居第一位；其次是昆山3300亿元；苏州工业园和广州近3000亿元；超过2000亿元的还有北京和青岛。

　　（三）工业增加值

　　1995年，54个国家级经济技术开发区的工业增加值为756.61亿元，2008年完成工业增加值11010亿元，占全国的比例为8.1%。排名前5位的是：天津（852亿元）、广州（841亿元）、昆山（693亿元）、苏州工业园区（628亿元）、大连（490亿元）。

　　（四）税收

　　2003—2008年，国家经济技术开发区的税收收入持续增长。2007年全国54个国家级开发区税收收入2036.77亿元，2008年达到2481亿元。占全国税收收入总额的4.1%。位居前列的有天津（237亿元）、广州（235亿元）、苏州（197亿元）和北京（158亿元）。

　　2 国家级经济技术开发区在我国对外开放中处于前沿地位

　　开发区作为我国对外开放的窗口，在我国对外开放中处于前沿地位。

　　（一）开放度

　　经济开放度是指一个地区融入世界经济程度或对世界经济的依赖程度，是该地区对外开放程度的综合性指标。国家级开发区在我国对外开放中处于前沿地位，1995—2008年，开发区的开放度年平均为161.4%，而同期，全国的平均开放度水平为45.2%。2008年国家开发区的开放度为171%，全国的水平为57.5%。开放度排前五位的开发区分别是福清（524%）、海南（465%）,苏州（424%）、昆山（408%）、南京（401%）,天津为213%。

　　（二）外商直接投资

　　国家级经济技术开发区是我国吸收外资的主要载体，1995—2008年，开发区年吸引外资占全国的比例不断上升，从1995年10.4%，2006年最高达到23.3%,2007年为20.3％,2008年占21.2%。吸引外资位居前列的分别是:天津(25.1亿美元)、苏州（18亿美元）、大连（13亿美元）、青岛（12.5亿美元）和昆山（9.2亿美元）。

　　（三）进出口贸易

　　随着我国经济的不断开放，国家级开发区的进出口额持续增长。1995—2008年，国家级经济技术开发区的进出口总额从105.22亿美元增长到3854.9亿美元，2008年占全国的15％，其中出口2050亿美元，进口1804亿美元，分别占全国的14.4％和15.9％。进出口贸易位居前列的有：苏州（624亿美元）、昆山（505亿美元）、天津（334亿美元）、北京（244亿美元）和烟台（235亿美元）。

　　3 经济技术开发区成为我国吸引跨国公司投资，产业聚集的基地

　　（一）国家级经济技术开发区已成为跨国公司500强的聚集地

　　当今国际分工的本质是由大型跨国公司主导的分工，一个地区在世界经济一体化分工的地位和作用，根本是由跨国公司来决定的。一个地区吸引到大型跨国公司的实质性投资项目，使其成为跨国公司全球运营中的一个战略节点，对于保持一个地区的可持续发展极其重要。另外，500强跨国公司不但能够提升一个地区的声望，还能带来一批配套企业，其示范效应和关联带动效应，将对该地区的经济发展产生重要影响。

　　目前，世界500强跨国公司中，约有470家已在华投资。国家级经济技术开发区成为世界500强跨国公司投资的集中地区，其中，投资最多的有天津（157家）、广州（143家）、苏州（131家）、北京（84家）和青岛（81家）。

　　（二）大型外商投资项目的集中地区

　　国家级经济技术开发区不仅吸引了众多著名的跨国公司投资，还培育了许多大型的外商投资企业，成为500家中国最大外商投资企业的聚集地区。

　　从500家中国最大的外商投资企业的地区分布来看，有138家是在开发区成长起来的。开发区所属的138家外商投资企业总资产占500家总资产的比例为27.6%，工业总产值占29.9%，出口交货值占35.5%，营业收入占29.3%，工业增加值占29.0%，利税总额占25.3%，从业人员占25.3%。

　　（三）先进制造业的发展基地

　　不同国家级经济技术开发区结合区域特点，不断优化外资结构，大力引进龙头企业，同时促进产业链条迅速延伸，产业聚集效应十分突出。如广州形成了以宝洁为龙头的化工产业集群；天津、北京分别形成了电子信息产业集群；长春、武汉和重庆分别形成了汽车产业集群；青岛形成了家电、电子产业集群；沈阳形成了装备产业集群，福州、融侨分别形成了显示器产业集群。一方面，产业集群将国家级开发区产业与区域经济和产业升级紧密联系起来；另一方面，对新的同业企业产生强大的吸引力，使之将研发与生产制造活动迁移过来，从而以国家级经济技术开发区为核心，形成一些具有国际竞争力的产业集群。

　　在一些行业，国家级开发区已经培育成为具有国际竞争力的产业聚集区，部分区域已成为名副其实的世界制造基地、配套基地、服务外包基地、采购中心和研发中心。

　　总而言之，国家级经济技术开发区经过25年的发展，已经成为区域经济高度发达，对外开放度显著提高，制造产业规模效应突出，大型跨国公司聚集的现代工业园区，对于提升我国的国际竞争力发挥了重要作用。

　　4 经济技术开发区发展的成功因素

　　国家级经济技术开发区所取得的一系列优秀业绩，不仅与经济全球化发展，以及中国实施的改革开放政策和良好的宏观经济形势有关，还与开发区内部的一系列因素密不可分。

　　（一）管理体制创新

　　国家级开发区建设之初，原有的体制不能适应吸引外资的需要。建立国家级开发区的初衷就在于，在小范围率先建立起“仿真的国际投资环境”。在硬件上，建设适合国际投资者要求的基础设施；在软件上，建立既体现我国国情又符合国际惯例的投资软环境。国家级开发区在充分吸收国际上各种特殊经济区的经验与我国经济特区建设的成功经验基础上，创造性地形成了一整套具有中国特色的开发区管理模式与体制。

　　绝大多数国家级开发区（46个）采取了开发区特有的“准政府”的管理模式——管理委员会制。这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理体制和相对独立管理体制的改革实验区的形成，为开发区的发展提供了政治保障。由于国家级开发区管理体制的保障，真正做到了“小政府、大社会”。高度精简的政府管理大大减少了管理机构设置，降低了管理机构运行成本，才有可能用“一站式、一条龙”方式化解和减少政府审批环节，提高管理效率。

　　（二）加强投资环境建设

　　国家级开发区内的企业，绝大部分是按市场化原则进行投资决策的，企业是否投资于国家级开发区，完全取决于开发区是否具备有竞争力的投资环境。25年来，国家级开发区之所以能够保持持续快速的发展，关键在于始终将优化投资环境作为工作的要务，从早期劳动密集型项目注重要素成本到后期跨国公司资本与技术密集项目注重物流效率、产业配套条件和透明高效的投资软环境，国家级开发区牢固树立亲商服务的观念，按照投资者提出的新要求，坚持不懈地优化投资环境，从而确保在吸引外资的激烈竞争中，始终居于有利地位，成为对外资最具吸引力的投资地区。

　　（三）激励措施提供

　　激励是东道国政府向投资企业提供的具有经济优势的措施。这些措施有助于提高投资收益率，降低企业成本或风险，鼓励其按照某种方式进行经营，例如吸引新的FDI到特定地区（区位激励），使当地的外资企业承担相应的培训、研发和出口功能（行为激励）。国家级经济技术开发区作为吸引外商直接投资先行区域，为了提高吸引外资的竞争力，向投资者提供了一系列激励措施。

　　根据对昆山543家大中型外资企业的调研表明，激励因素是位于地理位置、政府服务、产业聚集因素之后的第四位影响外资区位选择的因素。

　　国外的研究也表明，相对于区位的市场规模和成长、生产成本、技术水平、基础设施完善程度、宏观经济状况等因素，激励措施虽然不是一个最为重要的决定因素，但能使具有吸引力的地区变得更具吸引力。特别是当潜在投资区位之间政策和非政策变量趋于一致时，尤其是对成本导向型和流动性投资项目而言，激励性措施在影响外商投资区位选择方面将会产生重要作用。在世界各国竞相吸引外国直接投资方面，国家级经济技术开发区向外资所提供的一系列激励措施，在提升区位更多地吸引跨国公司投资方面发挥了重要作用。

　　5 新时期开发区所面临的问题

　　（一）国际环境

　　进入90年代中期以后，国际经济环境发生了巨大变化，经济全球化趋势日益加强，各国吸引跨国公司直接投资的竞争空前加剧，吸引跨国公司及其国际直接投资，成为各国制定外资政策的主要目标。世界各国采取了多种竞争工具，主要涉及准入的自由化变革、准入后的国民待遇、激励措施提供以及目标导向下的投资促进。目前，许多国家不仅取消了准入限制，还采取了积极促进措施，提供高标准待遇、法律保护和担保，以增强吸引外资投资的国际竞争力。

　　（二）外资政策调整

　　东道国的外资政策一直是影响跨国公司投资流向和经营行为的重要因素，25年来，中国的外资政策与时俱进地进行了一系列调整。归纳起来，可分为三个阶段，不同阶段都颁布和实施了不同的政策措施。

　　一是规模寻求阶段。该阶段以更多地吸引FDI为目标，实施的政策包括：建设各具特色的开发区、高新区、保税区、加工区、边境合作区等，作为吸引外资的载体；提供了一系列的激励措施；开展了多种方式的投资促进活动等。

　　二是质量提高阶段。该阶段强调利用外资的质量和水平。修订产业指导目录，进一步开放服务业，打造服务外包基地，扩大吸引服务业跨国公司的直接投资，调整出口退税政策、规制跨国并购行为，激励跨国公司在华设立投资性控股公司、研发中心和公司总部等，都是针对提高外资质量所进行的政策措施。

　　三是投资后收益获得阶段，这标志着我国利用外资进入新的阶段。吸引外资的根本目的是通过外资的进入，不断增强我国的国际竞争力，提高参与全球化的水平，更多的获得全球化的利益，同时带动我国社会经济和谐可持续发展。近期所实施的一系列政策，包括新的劳动合同法，两税合一，反垄断法，能源节约和清洁生产政策，公司社会责任建设等，都是围绕这一目标所展开的。

　　目前，正值我国利用外资从过去的规模寻求，到现在的质量提高，再逐渐发展到投资后收益获得的新阶段。中国当前所实施的一系列新的政策措施，不是旨在限制外资流入，而是适当地调整结构，促进产业升级，强化外向型经济的科学和可持续发展。

　　中国的外资政策体系虽然没有限制外资流入的意图，但其目标导向、产业导向及其相关规制管理将对开发区吸引外资产生重要影响。

　　（三）土地瓶颈凸显

　　截至2008年年底，54个国家级经济技术开发区经国务院批准规划用地面积1024平方公里，已开发工业项目799平方公里，占全部规划面积的近80%。

　　目前，开发区发展所面临的瓶颈问题是已规划的土地开发完毕，土地开发处于饱和状态，进一步发展受到极大限制，重大项目招商面临选址困难。工业用地采用招拍挂方式后，办理时间过长,也影响了招商引资进度。土地问题已成为制约开发区持续发展的突出瓶颈，急需拓展新的发展空间。

　　（四）管理体制问题

　　国家级开发区建立初期，是功能简单的外向型工业园区。以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着越来越多的国家级开发区空间范围的扩大，不少乡镇被纳入开发区内。同时，国家级开发区在以工业项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大量增加。被征地农民的安置、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现出来，成为国家级开发区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题。国家级开发区的管理机构越来越复杂，如何既能提供高效的公共服务，又能避免传统城市管理机构叠椽架屋的臃肿之弊，是国家级开发区未来管理体制创新中所面临的重要课题。

　　（五）服务业发展滞后

　　由于我国经济技术开发区成立之初，目标定位为以发展制造业为主，多年的发展结果，导致区内产业结构不合理。2003—2008年，全国平均服务业产值约占全国GDP的40%，而开发区的服务业产值仅占区域生产总值的20%，显著低于全国的平均水平。产业结构矛盾突出，服务业发展水平滞后，严重制约了制造业竞争力的进一步提升。在区域经济发展过程中，服务业的发展水平将直接影响制造业的发展，特别是生产性服务业的发展，在一定程度上决定着制造业的国际竞争力。

　　（六）产业结构同质现象严重

　　许多开发区主导产业趋同现象明显。例如在54个国家开发区中，有32个将电子通讯作为主导发展产业，选择生物医药的有30个，食品加工有26个，新材料16个，机械制造15个，汽车及零部件生产14个，光电一体化11个。

　　另外，根据500家最大外商投资企业的分布看，国家级经济技术开发区占138家，其中：天津共有14家，11家属于通信设备、计算机及其他电子设备制造业（C40）；昆山有20家，其中14家是C40行业；苏州有13家，其中11家是C40行业；北京、南京都有6家，其中5家是C40行业；漕河泾有4家，都是C40行业；广州有15家，其中4家是C40行业。

　　由此可见，在54个国家级经济技术开发区中，吸引外资最多、区域经济发展最好的开发区，都是产业高度趋同的地区。这种产业高度集中、雷同的结果，意味着风险的增加。一旦该产业发生技术变迁或者出现新的产业转移，将会产生严重的后果。

　　6 经济技术开发区的未来发展

　　（一）国家级开发区应区别对待

　　中国经济技术开发区的发展壮大，整体提高了中国经济的开放水平和国际化的水平，提升了中国在许多国际产业上的分工地位，初步形成了一批世界制造业的生产中心，成为中国分享全球化利益的重要载体。未来中国经济的发展，国际分工地位水平的提升，仍然需要依靠已经具备良好产业基础和一定国际竞争力的经济技术开发区。

　　目前，经过治理整顿后，全国各级各类的开发区约为1500多个，其中包括220多个国家级开发区和1300多个省级开发区。由于各个开发区所处区位不同，建立历史有别，还有所属垂直部门领导不同，导致开发区的发展路径和水平相差较大。在当前开发区遍地开花的情况下，开发区虽然名目相同，但实质相差甚远。国家需要从战略高度认识经济技术开发区在承载国际分工中的作用和地位，依据不同经济技术开发区的经济规模、成长性、开放度、主导产业规模、产业链完善程度、科技发展实力和潜力、当前的国际分工地位和层次、要素禀赋和周边区域发达程度等多项指标，精确选择，分类培育、重点扶持国家级经济技术开发区，使之成为具有国际竞争力的先进制造业生产基地和自主创新基地。

　　（二）经济技术开发区是改善和提升我国国际分工地位的重要载体

　　当今世界经济发展的重要特征是经济全球化趋势不断加强。全球化的发展为各国带来了巨大的经济利益，但是，这种利益在参与国之间并不是均衡分配的。获得正向利益的多少不仅与国家参与国际化的程度有关，更重要的取决于国家的国际分工地位和层次。

　　改革开放以来，中国参与全球化的水平不断提高。国际贸易规模逐年增长，已位居世界前三；国际直接投资大规模流入，吸收FDI平均约占全球流入总量的6.5%，累计达8500多亿美元，但我国在国际分工中的地位十分不利。

　　目前，我国的国际分工情况是：跨国公司主导，采取加工贸易的方式，从日、韩、台等地进口零部件，集中在广东、江苏加工生产，主要出口到美国，赚取大量美元，生产的主要产品是电子信息产品（占我国出口总额的36%）；该产品在我国的研发密度低（约为跨国公司平均研发密度的1/15），综合生产效率低(在21个行业排名中倒数第二)，主要依靠低工资的劳动投入完成生产环节和增值活动；该产业在我国的平均增值率为20%，利润率3.5%，远远低于其他行业的水平。也就是说，电子信息行业在世界范围内是一个高科技行业，但在我国所完成的生产活动是劳动密集型、经营绩效非常低下的环节，这种由在华跨国公司确立的我国国际分工格局和地位，如果不加以改善，将极不利于我国的未来发展和国际竞争力水平的提高。在新的历史时期，国家级经济技术开发区在改善和提升我国国际分工地位方面肩负历史使命。

　　（三）科学发展观引领经济技术开发区的未来发展方向

　　25年来，国家级经济技术开发区取得了令人注目的成就，已经成为改革开放的试验田和先行区，成为现代制造业集中、产业聚集效应突出、经济快速增长、带动力强的外向型工业区。在新的发展阶段，经济技术开发区面临着经济全球化趋势加强，国际产业转移扩展，新的国际分工不断形成和深化的发展机遇，同时也面临着国内外竞争加剧，体制优势和政策优势日益弱化的挑战。

　　为了迎接危机后时代的来临，国家级开发区要贯彻落实科学发展观：

　　1、合理精选战略产业。认真规划未来发展的战略产业，精选一批具有区位比较优势，能够培育和发展壮大的新兴产业，贯彻落实国家的产业振兴规划，致力于建立一批具有国际影响力、特色鲜明的产业聚集区。

　　2、以创新技术作为区域经济发展的动力。开发区的跨国公司投资项目虽然很多，外向度很高，但大多数开发区仅仅作为跨国公司的全球或区域性生产和制造中心，而不是一个高技术的开发和创新中心。总结25年开发区的外向型经济发展的经验，一个重要的启示就是，开发区不仅要作为经济发达的区域，更应成为重大技术、关键技术突破的源头，成为先进技术的创新基地，让科学技术成为推动开发区经济成长的原动力。

　　3、让所有人共享经济成长的成果。区域经济发展的最终目的是人的全面发展，开发区要牢固树立以人为本的理念，让利益相关者包括消费者、劳动者、关联企业、社区居民、当地政府平等共享区域经济快速成长的果实。