郑秉文：事业单位养老金改革试点受挫的原因

　　一、改革试点为何毫无进展

　　五省市试点方案早在2008年2月21日，国务院常务会议就原则通过并下发了五省市事业单位养老金改革方案，在新闻发布会上并原则公布了主要内容，其内容可简单归纳为参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度。

　　但2年过去了，五省市事业单位改革试点几乎毫无进展，不管存在何种理由，可以肯定地说，这个试点遇到了前所未有的阻力。阻力何在？先看目前我国城镇主要的基本退休制度的“三个台阶”。从大的方面讲，城镇基本企业保险是第一个台阶，截止2008年底全国参保职工为2.19亿人，其中离退休人员大约5000万人，月人均退休金1080元；事业单位是第二个“台阶”，全国3000多万职工，月均养老金是企业退休职工的1.8倍，全国离退休费支出1400亿元，其中大约一半是财政拨款，一半是自筹；第三个台阶是机关公务员退休人员，养老金水平是企业的2.1倍，全国1000多万职工，每年大约700亿全额拨款。

　　目前事业单位分为三大类：行使行政职能的事业单位、从事公益性活动的事业单位和从事经营活动的事业单位：其中第二大类即从事公益性活动的事业单位又分为小三类：资源不宜市场配置的涉及到经济社会安全根本利益的事业单位、资源可部分市场配置并面向社会提供基本公益服务的事业单位、在政策支持下可基本实现由市场配置资源的事业单位。这次事业单位养老金改革试点的范围基本是第二大类中的第二小类，主体是医疗卫生和大学等。

　　一年后的2009年1月20日人力资源和社会保障部新闻发布会上之所以“旧事重提”，将事业单位试点改革纳入2009年工作安排，并由此引起社会的广泛关注，是因为一年来五省市试点没有任何进展。五省市改革试点之所以没有进展，除其他原因外，不能不承认地方不积极、改革存在阻力是一个主要原因。

　　从上述城镇退休人员养老金“三个台阶”和事业单位的分类可看出，五省市改革试点遇阻事出有因，不可忽视。就笔者来看，主要存在两个问题。第一个问题涉及到公平问题。事业单位养老金处于第二个台阶，比上不足，比下有余：与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这自然成为事业单位攀比的参照系，也是网民质疑最为严厉的一个焦点，这是事业单位感到不公平的原因之一；与企业相比，企业可以搞活，工资上不封顶，工效挂钩，尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位，而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数，一辈子都在平均线上，退休前不能向高收入企业看齐，退休后却要向低收入企业看齐，这是事业单位感到不公平的原因之二；此次改革范围是第二大类中的第二小类，在这个“小群体”眼中，自然要攀比整个事业单位那个“大群体”，这是导致事业单位当中产生不公平感觉的原因之三；第二大类中的第二小类人员又仅仅在五省市中进行试点改革，这自然会是这几百万事业单位人员感到不太公平的原因之四。如果说前两个原因是全社会广泛关注的焦点的话，那么后两个原因就是五省市改革遇阻的直接原因。

　　第二个问题是改革方案的技术问题。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面，其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致，那么，养老金水平下降就是不可避免的，这就是此次事业单位人员改革的预期：在替代率上讲要从80-90%下降到50%。改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，但没有任何具体细节和弥补措施，任凭改革点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测，试点省市参加改革的人人自危，人心恐慌，非试点省份事业单位人员预期暗淡，消极回应。这样的一个结果和这样一个局面是这样一个改革方案的必然趋势，如发生在其他国家，其效果和后果也必然如此：任何改革，如果没有良好的预期，如果只有暗淡的预期，如果感到福利水平是“绝对”地下降，那么，这项改革势必流产，或造成社会震动。如此“碎片化的试点改革”和“前景暗淡的改革预期”，必然导致相互攀比，人为制造恐慌，其结果必将是难以推动，这显然等于增加了改革的政治成本，人为“拉长”了改革的历史进程。

　　二、全国建立统一养老保险制度与事业单位改革“三个联动”的建议

　　从世界各国的实践来看，公务员和事业单位养老制度可分为“分立模式”和“统一模式”。在分立模式中，不仅公务员社保制度是单独设立的，而且其他群体也往往是独立的，全国社保制度呈“碎片化”状态；由于历史渊源和路径依赖等原因，欧洲大陆各国社保制度几乎均为碎片化制度，并尤以法国为典型。法国式“碎片化”制度的教训显示，多种退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反对，时间越久，待遇差距越大，福利刚性越大，改革越困难，甚至引发社会动荡。法国最近十几年尤其是仅几年来的社会动荡、社会骚乱、街头政治等全国范围的群体性事件，一多半都是有社保制度“碎片化”造成的，这是一个不争的事实，是社保制度的一个规律。相比之下，美国公务员采取的统一制度，而且全国只有一个基本养老保险制度，其优势是，尽管其退休金替代率比法国低一半，但从未由其引发过一次全国范围的社会运动的记录，并有利于促进全国大市场的形成，好处很多。

　　我国公务员和事业单位统一参加养老保险改革，这是大势所趋；建立一个统一的社保制度，这是全民福祉的必然要求。尽管目前我国退休制度已形成碎片化趋势，但是，中央改革的目标和蓝图已越来越明晰：2003年的十六届三中全会指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”；2006年的十六届六中全会进一步明确，要“加快机关事业单位养老保险制度改革”；党的十七大报告更加明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。

　　既然国外有教训，中央的部署已经十分明确，那么，要想落实中央的改革部署，顺利完成事业单位改革的任务，像目前这样将事业单位分成三六九等的试点改革是难以想象的，相反，只有采取一揽子和一次性的改革策略，才是走向统一制度、完成改革重任、避免法国悲剧的唯一成功之路。

　　与其长痛，不如短痛。事业单位改革成功与否，关键在于三个“联动”和“大过渡”。所谓“三个联动”，一是事业单位与公务员改革一起行动，以避免互相攀比，相互掣肘，左顾右盼。作为公共部门，不要在养老保险制度上再人为分出三六九等；二是事业单位的三个类别一起改革，在养老保险上也不应再次分出三六九等；三是事业单位改革与建立职业年金一起进行，以弥补参加改革后降低的那部分，旨在给出预期，减少阻力，维持生活水平尽量不要降低，给所有人一个“定心丸”。事业单位大多属于文化、教育、科技部门，知识分子比较集中；公务员改革事关国家机器运转效率，因此，公共部门改革应慎重，应经过严密论证，要事先拿出一个“三个联动”的一揽子设计，要有良好和明晰的预期。

　　所谓“大过渡”，是指“老人”和“中人”均采取老办法，改革应从“新人”开始，即“新人”采取新办法，实现平滑转型，这是减少社会震动的最好办法，也是保证改革的最优方案途径。

　　三、《社会保险法》的作为

　　在“三个联动”中，改革能否得到社会支持，关键在于弥补退休待遇水平的机制设计，鉴于此，《社会保险法》应对建立公共部门职业年金体系给出基本政策框架，让4000多万公务员和事业单位人员先有一个“定心丸”，这既可消除待遇差，获得企业的赞许，又可提高政府公信力，赢得全社会的支持，还可顺利推动改革，建立统一的社保制度。《社会保险法》应在力所能及范围内，明确公共部门职业年金体系的几个基本原则：总体思路应与现行企业年金完全一致，所谓“给政策”，主要是指提供全国统一的运营方式，统一的投资工具，统一的缴费方案等。

　　《社会保险法（草案）》规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定，但由于其基本养老保险改革和建立职业年金是不能分开的一件事，2008年五省市试点结果就是一个明证，鉴于此，《社会保险法》应对其过渡期和过渡办法给出一个基本原则。机关和事业单位加入改革之后，原劳动社会保障部颁发的关于企业年金的“两个部令”将显过于简单和有些落后，应适时予以修订，甚至制订《职业年金条例》。这是一个国际惯例，例如，美国《雇员退休收入安全法案》自1974年通过以来，年年都有若干修订案，例如，2006年10月31日的版本已多达344页。

　　四、公务员和事业单位实行“大过渡”改革，财政完全可以承受

　　一些学者和决策者担心，公务员和事业单位参加养老保险改革和建立企业年金将会出现“双重支付”：既要支付“新人”建立职业年金的单位缴费部分，又要支付“老人”和“中人”的传统离退休费；这样，财政当期负担太大，得不偿失。这种看法带有一定片面性，没有对统一改革的投入/收益、长期/短期做一个权衡，没有算一笔帐。先看职业年金的财政负担。如果从2009年为“新人”（新加入的人员）建立职业年金，个人和单位均按4%缴费，其中“单位缴费”来自财政补贴，那么，在短期（2009-2013年）内，年均财政补贴均未超过GDP的0.02%，其中第一年仅为7亿元，2013年为63亿元；在中期（2009-2020年）内，年均仍占GDP的0.02%，到2020年为154亿元；长期（2009-2070年）内，每5年以占GDP0.01％的幅度增加，到2050年达到峰值0.11%，此后一直保持在这个比例上。上述分析看出，职业年金的“单位缴费”对财政的压力非常小。

　　再来看改革前后“收益”的对比，实际这是对短期与长期、当前与长远利益的取舍。公务员和事业单位改革采取“大过渡”的办法之后，据测算，2049年将首次出现“收益”的“拐点”，改革的效果开始显现，“老人”的数量由此开始逐年减少，到2070年仅为190万人，退休费占GDP比例下降到0.12%。但如果不改革，到2040年离退休费占GDP比例将比2006年高出一倍，到2070年退休人员总数将高达1512万人。公务员和事业单位是否参加基本养老保险改革是短期和长期收益的比较和权衡问题，财政是有承受能力的。

　　经过比较发现，公务员和事业单位采取三个联动和大过渡的办法，短期内在财政上没有什么太大的负担，长期内是划得来的，收益远远大于投入。

　　五、美国的启示：统一的社保制度与发达的职业年金

　　第一，为应对经济危机，1935年美国建立一个统一制度

　　美国基本社保制度即第一支柱（OASDI）是强制性的全国统一制度，不管是公职人员还是企业工　人，他们参加的均是这一个制度，在制度上是完全平等的。最新的数据显示，美国基本养老保险制度覆盖2.13亿人，其中5000万人为受益人，1.63亿为工作人口。在受益人中，大约3400万为退休者，600万为死亡职工的遗属，1000万为残疾职工及其家属。美国基本养老保险基金运行情况也非常好，目前历年滚存余额高达2.2万亿美元。

　　就目前来看，与欧洲大陆碎片化制度相比，美国统一制度显然具有很大优势，是欧洲效法的一个样板，其主要方面是成功的。美国社保的首次立法是1935年通过的《社会保险法案》。世人皆知的是，这部奠定美国社保制度的基本大法是1929-1933年大萧条的结果，是罗斯福新政应对经济危机的重要举措。从某种意义上讲，是1935年美国建立的社会保障制度，把美国从1929-1933年的股灾地狱之中，拉回到人间天堂；是美国日益完善的社保体系，从1935年那个起点开始至今，奠定了美国经济增长方式良性循环的基础，担当起了美国社会发展道路铺路机的重任。从图中可看出，由于采取凯恩斯需求管理的宏观经济政策，公共支出激增，公共工程林立，导致1935-1944年私人消费占GDP比例曲线出现陡然下降趋势，成为U型。但从1947年开始至今，美国私人消费支出占GDP比重始终在60%以上，一直呈平稳上升趋势，到1998年逼近70%，成为拉动美国经济增长中的一个重要发动机。

　　当然，美国1935年建立社保制度时，并不是所有的私人部门都覆盖进来，甚至不是所有的公共部门都参加进来，甚至就连联邦政府当时也没有加入进来。但是，美国并没有为联邦政府公务员和其他群体设立分立制度，而是坚持统一制度，将之逐渐扩大覆盖面，最终于20世纪80年代完成了全覆盖，实现了应保尽保的历史任务，从而避免了欧洲大陆碎片化制度的悲剧。

　　第二，为提高退休金水平，美国地方政府公务员职业年金异常发达

　　第二支柱即企业补充保险虽然是自愿性的，但却非常发达，在美国私人部门参保率大约50%，即每两个人就有一个建立了企业年金计划，并且种类繁多，著名的401(k)只是其中的一种，全国参保人人均账户资产大约17万美元。

　　美国的政府公务人员建立第二支柱职业年金的前提条件必须是首先要加入基本保险即OASDI，在此基础之上才可建立职业年金。美国几乎所有州地方政府均为公务员和教师等群体（相当于我国的事业单位）建立了职业年金，其中“加州公务员养老基金”（CalPERS）最为著名，就规模来讲，在美国排名第一，世界第三，参加人数150万人（其中退休者大约占三分之一）。需要说明的是，包括加州在内的这些政府职业年金计划均包括州级政府、地方政府公务员、教师、消防队等所有非企业机构，相当于中国的事业单位。“加州公务员养老基金”由加州2600个公共机构构成，其中公共机构有1600个，教育领域的机构有1000个左右，其中，州政府雇员、地方政府雇员、学校雇员各占31%、32%和37%。退休人员每月人均退休金为1900美元左右，退休前参保缴费的平均服务年限为19年，其中，教育机构人员的每月平均退休金为1030美元，参保缴费平均年限为16年；而州政府成员的每月平均退休金为2371美元，平均参保年限为22.6年。

　　美国各州公务人员的职业年金历史悠久，相当一个部分都是第二次世界大战之前建立的，这里还以“加州公务员养老基金”为例，它建立于1932年，比美国基本保险制度的建立时间还早3年（美国1935年通过《社会保险法》并建立社会保险制度）；发展速度也非常快，1985年其资产仅为330亿美元，而目前已超过2000亿。

　　就是说，美国公职人员（包括教师）养老保险都是由两个支柱构成，第一个是强制性基本养老保险（OASDI），其次是由政府给予支持并建立的自愿性第二支柱。对企业职工来讲，强制性基本保险基本达到了应保尽保，企业年金的参加比例大约是50%。

　　最后，美国第二支柱职业年金还有一个特点，即私人部门的企业年金是完全市场化的，由雇主和雇员协商建立并在市场上选择营运商。对联邦政府的职业年金来说，如前所述，他的TSP基金是由政府出面给予相当的特殊关照，采取独立运营和封闭性管理，效益非常好。各州的公务人员养老基金建立一个专门的机构作为受托人，基本进行集中投资管理，建立一个相对集中的资产池，实行完全的市场化投资策略。

　　第三，美国联邦政府TSP职业年金制度的经验

　　前述显示，美国地方州政府为公务员系统和事业单位建立的职业年金计划均为封闭运行，单独管理，旨在保证公职人员的退休金待遇水平。

　　美国联邦政府建立的职业年金的时间大大晚于地方州政府，但思路几乎完全一样。如果说有一些差别的话，那就是，联邦政府为其雇员建立的职业年金中，给予了一定的政策支持和关照。美国联邦政府职业年金是“TSP职业年金”，这是一个非常值得研究的案例。

　　美国联邦政府“TSP职业年金”是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划，由独立的“联邦退休节约投资董事会”（FRTIB）统一管理。TSP职业年金的缴费公式很有特点，深受欢迎。

　　联邦政府提供的“政策帮助”主要是建立了G、F、C、S和I基金，这五支基金被统称为“个人基金”，每支“个人基金”委托不同公司管理，雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。此外，政府还提供了“生命周期基金”即L基金，以2008年10月为例，它有5个组合：L2040基金（适合于2040年以后退休的雇员，下面以此类推）、L2030、L2020、L2010和LIncome（适合于已退休人员每月领取养老金），联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份非常理想。如按美国社保总署官方的7%回报率为基准来计算的话，对于一个年薪4万美元的普通文员来说，如果他选择10%缴费方案（雇员和雇主各5%），10年后个人账户的滚存余额将为5.78万美元，20年后是17.4万，30年后40.7万，40年后将高达87.6万；TSP的平均替代率高达110%，如果再加上基本养老保险（OASDI）42%的替代率，合计就高达142%，高于工作时的工资所得，就是说，如果他工作时年薪是5万元的话，退休后的养老金（两项合计）将高达7.4万元左右。美国政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚，与他们良好的退休预期有很大关系。